歐盟的少數族群權利保障

歐盟的少數族群權利保障

前言:

根據 2007年的資料，歐盟（European Union, EU）人口將近 5 億，其中有4,200 萬人屬於少數族群（ethnic minority），佔了8.8%；其中除了盧森堡及馬爾他，每個國家內部或多或少都有，最多的是羅馬尼亞，有高達19個，其次波蘭14、匈牙利13；如果就人口百分比來看，超過20%的有拉脫維亞（40.8%）、愛沙尼亞（34.2%）、西班牙（21.9%）、保加利亞（20.4%）；就歐盟成員擴充的階段來看，少數族群人口百分比由最早15國的6.1%（2003）、25國的8.5%（2004）、到27國的8.8%（2007），將近一成。然而，由於受限於會員國歷年來所同意的建制條約，歐盟對於少數族群的權利保障還有相當「盡心盡力」（in all sorts of way）的空間（Barten, 2016: 105）。

在冷戰時期的歐洲，由於東西陣營因為意識形態對峙，族群之間的齟齬暫時受到抑止，等到冷戰結束，原有的歷史記憶逐漸浮現，難免與現有的政治權力、及經濟利益的競爭重疊，再加上社會地位及文化認同的相互強化，對於現有的國家構成相當程度的內部分歧。事實上，不管是蘇聯、南斯拉夫、還是捷克斯洛伐克的解體，本質上都是因為族群糾結無法化解，終究只好割席而去，差別在於分手的方式平和還是暴力。歐盟內部原來就有族群齟齬、或對於移民的歧視，隨著歐盟往中、東歐擴充，勢必評估新成員內部的多元族群可能帶來的影響。

歐盟成立的國際關係理論在於功能主義（functionalism），相信透過低度政治事務的交流及整合，可以達到降低國與國之間的敵意、消弭戰爭。然而，由於現有的國界是經過千百年征戰的結果，在民族自決權無法充分實踐的情況下，國家的藩籬往往不能與民族分布的界線吻合，以致於每個國家多多少少都有少數族群、或少數民族的存在。 即使是單純的境內多元族群現象，不管偏見、排斥、歧視、或壓迫，都是違反民主政治基本的平等原則；要是少數族群是跨越國界的，也就是境外有自己的族人所組成的國家，國內糾紛有可能演為國際衝突。

有關於歐盟少數族群政策的發展，Toggenburg（2008）大致分為 1980 年代的理想主義、1990 年代的東擴、國際化、以及少數族群保護等四個階段。他早先（2000）將歐盟的少數族群保護作為大略歸納為規範性的歐洲議會宣言、技術性的研究及補助、權宜性的外交層面要求、及心不甘情不願的（nolens volens）內部法治化。比較特別的 是 Froats（1996），他嘗試運用國際關係的三大理論來理解歐盟在 1990 年代的少數族群政策。

在這裡，我們將歐盟保護少數族群權利的機制（mechanism, regime）歸納為條約保障、議會宣示、外交手段、及行政支援。由於條約是法定權限（competence）的依據，我們會討論一些實踐上所面對的課題。

另外，除了歐盟，歐洲保障人權的國際組織還包含歐洲理事會（Council of Europe, CoE）、及歐洲安全暨合作會議（Conference on Security and Co-operation in Europe, CSCE）╱ 歐洲安全暨合作組織（Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE），因此，我們也會探討歐盟與這兩個組織在少數族群權利保護的連結。

還沒有進入正式討論之前，我們先簡單說明歐盟的權力結構。首先是歐盟高峰會（European Council），這是由成員國家元首、或行政首長組成的最高決策機構。歐盟理事會（Council of the European Union）各國部長所組成、代表各國利益，是立法機構的上議院；歐洲議會（European Parliament, EP）是立法機關的下議院，由各國選民直選議員產生，與前者共享立法、及預算權；歐盟執行委員會（European Commission, EC）是歐盟最高行政機構、不受各國節制，成員稱為執行委員（commissioner）；而歐盟法院（Court of Justice of the European Union, CJEU）則是歐盟的最高司法機構。