歐盟社會政策的發展：社會對話機制法制化之過程

Wang （Dominique）Tai-Chuan  Emeritus Professor of Faculty of Law of National University of Kaohsiung

 前言

1999年阿姆斯特丹條約將原本附錄於馬斯垂克條約的社會政策協定，正式納入條約中成為歐洲共同體條約（Treaty establishing the European Community，EC 條約）的一部份。其中，除了增加歐洲聯盟在社會立法的領域外，正式確立歐洲社會對話（European Social Dialogue）的機制。換言之，社會對話在初期的歐洲經濟共同體條約（Treaty establishing the European Economic Community，EEC 條約）中，並無一架構性的程序規定。經由執委會（Commission）之鼓勵與支持，社會夥伴遂建構出一套體制外之協商機制，稱為瓦度榭社會對話（Val Duchesse Social Dialogue）。隨著社會面向之議題漸受重視，該機制在執委會的支持下持續在歐洲社會政策之協商上發效。由該機制所提出之協商架構終被納入阿姆斯特丹條約中，對往後之社會政策發展影響甚巨。社會夥伴亦在歐洲共同體條約架構之社會對話體制下，扮演起重要的角色[1]。

EC條約第138條及第139條，規定社會夥伴得以諮商、協商並進而訂定協約的方式，在執委會提出議案之前後提出建議，甚至於如社會夥伴雙方同意，可以在程序中針對該議案之內容進行協商，進而簽訂協約。該協約經由執委會之提案後，可經理事會（Council）之表決而成為歐盟立法。條約中對於社會對話機制之規定，已然成為歐洲集體協商之法源依據。

共同體社會立法社會對話機制法制化之過程

1957年建立歐洲經濟共同體條約表明，會員國在社會政策上廣泛達成共識，應該致力於提升工作條件與改善勞工之生活水準，促成彼此之協調，並使條約中所提供之程序與法規（Regulation）、指令（Directive）所制定之有關規定協調一致[2]。尤其責成執委會提升會員國間社會範疇之密切合作，諸如就業、職業訓練、勞工法與工作條件、社會福利、職業意外與疾病預防、職業衛生保健，以及結社權與雇主與勞工間團體協商之權利等；研究產生於國家層次與引起國際組織關注之相關問題、提出意見（立法決策議案提出之前，應先諮詢經濟暨社會委員會）及進行協商（EEC條約第117條、第118條）。

1987年單一歐洲法[3]（Single European Act，SEA）為完成歐洲單一市場之建構，增添EEC條約第118a條、第118b條條款，並經1992年歐洲聯盟條約（Treaty on European Union）[4]第G（33）修正、強化落實一般社會條款的措施[5]。會員國特別關注工作條件之改善、衛生與勞工安全，並求在維持既有改善情況之同時，以達到協調的目標。為有助於達成此目標，理事會，採用指令之方式，制定逐步實施目標之最低要求。執委會則致力於發展勞資雙方在歐洲層次之對話，如雙方願意，可使對話建立在協議關係的基礎上。此為單一歐洲法第22條的創始：「Commission shall endeavour to develop the dialogue between management and labour at European level which could, if the two sides consider it desirable, lead to relations based on agreement.」。1999年阿姆斯特丹條約[6]、2001年尼斯條約[7]更進一步責成執委會應以提供勞資雙方共同體層級之諮詢為任務，同時採取相關措施確保雙方平等，以促進其對話。為此目的，執委會在提出社會政策領域之議案前，應諮詢勞資雙方在共同體行動中之可能方向。如經過諮詢之後，認為共同體行動具有可行性，執委會進而諮詢勞資雙方關於所擬提出議案之內容。勞資雙方應向執委會提出意見，或於適當情形下提出建議，甚至於在此諮詢之情形下，勞資雙方得告知執委會其欲起動EC條約第139條所規定之程序。該程序之期間除相關之勞資雙方與執委會得以共同決定加以延長外，不得超過9個月（EC條約第138條，原第118a條）。換言之，在上述法定期間內如勞資雙方願意，雙方於共同體層次之對話得形成契約包括協議關係，透過針對勞資雙方與相關會員國而設之程序與實務，或依EC條約第137條所涵蓋之情形，在簽署雙方共同要求下，透過理事會就執委會之提案作成決定（EC條約第139條，原第118b條）。以上EC條約第138、139條所規定之程序，可以從2000年執委會的通知（圖一、二）了然這二階段的諮詢程序[8]

圖一 EC條約第138條－社會對話運作模式

資料來源：European Commission, Communication from the Commission: Industrial Relations in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000, p.12.

圖二 EC條約第139（2）條－立法程序

資料來源：European Commission, Communication from the Commission: Industrial Relations in Europe, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000, p.21.

共同體層級社會對話機制法制化之效應－確立歐盟社會對話機制

2010年里斯本條約沿襲先前及尼斯條約以來的的創舉[9]，聯盟考慮到會員國家制

度的多樣性，歐洲聯盟運作條約（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU條約 ）第152條承認並促進聯盟層級的社會伙伴的作用。聯盟在尊重社會伙伴自治的基礎上促進他們之間的對話（The Union recognises and promotes the role of the social partners at its level, taking into account the diversity of national systems. It shall facilitate dialogue between the social partners, respecting their autonomy.）。如此持續推展開來之勞資雙方的資訊諮詢與對話的機制，完整成為TFEU條約第154條（原E C條約第138條）、第155條（原EC條約第139條）的規定。這也是會員國遵照1961年歐洲社會憲章（European Social Charter）及1989年共同體勞工基本社會權利憲章（Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers）中之基本社會權利規定，提昇就業、改善工作條件，同時促使勞資雙方間之對話，及對抗社會排拒（combating of exclusion）等情況之和諧成為可能的成果。從此TFEU條約奠定了勞資雙方聯盟層級之諮詢與對話機制，並承認其對話形成的契約關係，包括達成的協議。也就是說執委會在社會伙伴三方對話中，提供勞資雙方充分的資訊，促成勞資雙方對話，於聯盟層次達成之協議，透過針對勞資雙方與相關會員國而設之程序與實務，或依TFEU條約第153條所涵蓋之情形，在簽署雙方共同要求下，透過理事會就執委會之提案作成決定[10]並通知歐洲議會（European Parliament）。

代結論

國內勞基法修改，一休一例議論紛紛不停，他山之石可以攻錯，以上歐盟模式值得參考。它也充分發揮了 1949年國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）第98號「組織權及團體協商權」公約的基本要求（凡有需要，應設置適合國情之措施，鼓勵並促進雇主或雇主組織與勞工協商機制之充分發展與利用，俾經由團體協約訂定勞動條件）。

我國勞資雙方應該厚植基層組織、壯大團體，特別對社會政策議題上，雙方才能選出有代表性的代表、平等對話，產生契約或協議關係，並在勞資政三方對話平臺上，促成立法或修法的工作，以避免永不休止的爭議！事實上，社會夥伴代表性的認定，歐盟會員國都有具備定義代表性的規範，雖然參差不齊！歐盟層級社會夥伴的代表性認定，1993年歐洲跨產業社會夥伴（the European cross-sector social partners）提出能夠被列入諮商機制的組織名單的前置要件[11]。即欲參與歐盟執委會諮商的組織必須是：歐盟層級的跨產業或部門產業的組織；國家層級代表性的組織所組成的，特別是社會、就業與產業關係領域的代表性組織；代表歐盟所有會員國，以及可能代表歐洲經濟區域（European Economic Area, EEA）所有的成員國，或參與瓦度榭社會對話的；代表雇主或勞工的組織所組成的，而其會員在國家與歐盟層級都是自願參與的；由有權利直接或透過其會員間接參與集體協商的成員組成的；受到會員授權代表參與歐洲社會對話框架（the framework of European Community social dialogue）的。