歐洲萬象

歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(V)Caratéristiques du droit de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres (V)

 

王泰銓 國立高雄大學榮譽教授

Dominique T. C. Wang  Professeur émérite de l’Université Nationale de Kaohsiung

目次

前言

一、歐盟法之自主、統合性

(I)歐盟法之自主性(L'autonomie)

(II)歐盟法之統合性(L'intégration)

二、歐盟法與會員國內國法之關係

(III)歐盟法之即時適用原則(L e principe de l’ applicabilité immédiate)

(IV)歐盟法之直接適用原則(L e principe de l’ applicabilité directe)

(V)歐盟法之優先適用原則(L'application du principe de primauté)

結論

 

本文:歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(V)

目次(部份)

二、歐盟法與會員國內國法之關係

(V)歐盟法之優先適用原則(L'application du principe de primauté)

(一)聯盟法之優先適用性

(二)聯盟法之優先適用之效力

結論

 

(一)聯盟法之優先適用性

1.-優先適用原則之概念

歐盟雖為一獨立自主之法律實體,卻是聯盟法與會員國內國法相互競合之法律體系。如上述(IV歐盟法之直接適用原則),聯盟法直接適用於會員國境內,成為會員國內國法之組成部份。惟若聯盟法與會員國內國法就同一事項規定相互衝突抵觸時,究應優先適用聯盟法,亦或優先適用會員國內國法?對此極具敏感之問題,歐洲法院在其司法實踐中,於歐體時期即已確立了共同體法優先於會員國內國法適用之原則。具體而言,聯盟法與會員國內國法同時並存且其內容相互牴觸時,聯盟法之規定具有優先於內國法之規定而適用之效力。優先適用原則與直接適用原則不同。前者在決定聯盟法與內國法間適用上之先後順位關係;後者在決定聯盟法之規定是否有如國內法一樣的直接效力。雖然優先適用原則在其概念或內涵上與直接適用原則不同,但優先適用原則應以直接適用原則為前提,蓋惟有賦予聯盟法直接適用之效力,在其與國內法相互牴觸時,方能解決二者適用上的困難關係。

2.-優先適用原則之前提

基於其性質之屬性,優先適用原則應建立在二個前提之上:其一會員國內國法院有義務適用聯盟法之規定,其二聯盟法之規定與會員國內法之規定相牴觸。欠缺第一前提的情況下,聯盟法與會員國內國法即無並存之可能。當無兩種相互牴觸的問題;欠缺第二前提的情況下,所涉及的是聯盟法與會員國內國法如何協力發揮規範功能的問題,而非熟為優先的問題。

(1)會員國內國法院之適用聯盟法

依據EU條約第4條(ex Article10 TEC;原EEC條約第5條)規定,各會員國有義務確保關於條約所生義務之履行、促進聯盟目標之達成,並禁止採取任何足以危害聯盟目標實現之措施。此項會員國之一般義務同時適用於行政、立法、司法等部門。因此,會員國國內法院有義務適用聯盟法之規定,否則即構成違背條約之規定。

(2)聯盟法與會員國內國法之協力運作

在聯盟法與國內法不相互牴觸時,二者不僅和諧並存,且常相互協力運作以發揮其規範功能。例如會員國內國法官在審理案件時遇到條約之解釋或聯盟機構所制定之法規之效力及解釋問題時,可依照FEU條約第267條(ex Article234 TEC;原EEC條約第177條)之規定請求歐洲法院先前裁決(Preliminary Ruling)。又如聯盟機構有關對個人或企業之罰金決定時,該決定須經由會員國有關機關依內國民事訴訟程序之規定執行之(參閱Article267 TFEU;ex Article256 TEC;原EEC條約第192條之規定);聯盟機構對於聯盟之訴訟案件亦有賴各會員國有關機關之刑事訴追。此外,歐洲法院雖於1959年Stork & CO一案中,明確表示「依據EEC條約第8條之規定,共同體機關只受共同體法之拘束,不能適用各會員國之國內法」。但歐洲法院卻於許多判決中適用會員國國內法之概念、解釋其意或適用其原理原則,乃為不爭之事實。凡此均足以說明聯盟法與國內法之協力運作關係。

 (二)優先適用原則之效力

1.-會員國憲法之規定

從歐體時期開始,由於共同體條約對於共同體法與會員國內國法相互牴觸時並無明確解決方法之規定,會員國內國法官在解決此問題時即傾向於依國內法(尤其是憲法)之規定。

法國1958年第五共和憲法第55條規定,國際條約或協定批准公佈之日起生效,其效力在國內法之上。法國法院一般均將此條款之規定解釋為經正式批准之國際條約有優先於現在及未來國內法之效力。

前西德1949年基本法第24條第1項規定,聯邦得依法律將其主權移轉於國際組織。第25條規定,國際法之一般規則構成聯邦法之一部分。此等一般規則之效力在聯邦法律之上,並對聯邦境內之住民直接發生權利及義務。共同體法之優先性如此可知一般矣。

義大利1948年憲法第10條第l項規定,義大利之法律秩序應符合一般承認之國際法規則[1]。其憲法法院於1964年之Costa一案中明確支持共同體法之優先性[2]

荷蘭1953年修改憲法,於第58條至第67條,對外交關係作很詳細且嶄新的規定,加強國會(States General)對宣戰、締約的控制權,並承認國際條約的優越性。其他第90條至第95條規定,原則上維持承認國際條約的優越性。依修改憲法第66條規定,凡是依法公佈的國際條約有國內法上的效力,得拘束一般人民。

英國關於條約本身並不能直接發生國內法效力。換言之,凡條約與人民權利有關而與普通法或議會制定法相牴觸者,必須先獲得議會承認,而後國內法院才適用之。英國法院在過去許多判決中,均維持上述原則,即條約若無議會的授權法(Enabling Act),在國內法上不能發生效力。英國在1972年為申請加入歐洲共同體,經由議會通過「歐洲共同體法」(European Communities Act),相關內容第2條第1項即指出,所有共同體條約的規定,都無需在英國國內進行立法即可適用、執行與遵守。1979年英國法院在Shields v. Coomes判決中指出,法院認為國內法與共同體法相牴觸時,優先適用共同體法。

其他各會員國憲法上雖然未對此問題作明確規定,但其法院判例方面基本上均支持共同體法之優先性[3]

2.-歐洲法院之見解

在歐體時期,歐洲法院之有關判決即一致指出共同體法之優先性,強調共同體法之規定不僅應適用於共同體領域內,且因其法律具有直接適用之效力,不容國家公權力機關之干預。

在Costa一案中,歐洲法院首次確認共同體法優先會員國內國法適用之原則,認為共同體法之優越地位係因EEC條約之締結而產生之必然結果(corollaire),所以基於後制訂之內國法若能使歐體法之施行效力(force exécutive)因國而異,則EEC條約揭櫫之原則與目的,將永無實現之日;會員國因EEC條約之締結而承擔之義務,亦將由「無條件之義務轉變而為可能性之義務」;或單憑「法令之頒行即可逃避其應盡之義務」;EEC條約第189條賦予規則法律的拘束力在會員國境內直接適用生效之屬性,亦將「淪為空談(sans portée)」[4]。歐洲法院釋出:肇基於國際條約之歐體法,「其獨創性特質,使其在受到任何內國法令之對抗時,不僅無傷其共同體之本質,更無法動搖歐洲共同體之法律基礎」[5],會員國依EEC條約之規定,將相關之權利與義務讓與歐體,從而對其主權造成相當明確之限制,在此情況之下會員國自不能以「單方面、後制訂並與歐洲共同體理念相左之法令規章以對抗主權讓渡之事實,更不得賦予該法令規章以優越之地位」[6]…等著名之論斷。執此共同體法優先會員國內國法適用原則不僅源自於EEC條約本身,亦是共同體本身所要求的;如果不能保證共同體法之優越地位,共同體賴以存在之基礎也就喪失了[7]

在1965年San Michele一案[8]中,歐洲法院更進一步表示,共同體之本質係建立在於貨物、人員、服務、資本之自由流通,使各企業得在相同之條件下,基於自身擁有之資源以自身之風險進入內部單一市場,使各企業得在平等條件自由競爭之基本前提下,即在法律之平等性情形下,一體適用共同體法為必要。因此,歐洲法院認為共同體內之人民在EEC條約之整體、一致適用下不能取得不同之待遇。

在1970年之Internationale Handelsgesellshcaft一案[9]中,歐洲法院則更明確的表示,依據內國法之法律原則或概念以瞭解共同體法之效力,將違背共同體法之性質及功能;共同體法之效力只能基於共同體之觀點予以瞭解。而基於具有自治性質之條約所頒行之法規,性質上亦不容由內國法之法則予以推翻,從而影響共同體之運作並危害共同體法律基礎。

綜上論點,聯盟法與會員國內國法相互衝突、牴觸時,應「援引共同體法優先適用之原則(application du principe de la primauté de la règle communautaire)[10]。根據該原則,具直接適用性質之EEC條約或歐洲共同體各機構制制訂之派生法 , 自其生效之日起,不僅「使與之衝突牴觸之會員國內國法規範,完全失去被適用之可能」[11],更因其為會員國內國法秩序之高位階法規範[12],而使「會員國不得制訂與之衝突牴觸之內國法規範」[13]。歐洲法院在Costa爾後之一系案件中,不僅一而再,再而三地重申共同體法優先會員國內國法適用之原則,亦將是項原則之適用範圍擴大使與共同體法牴觸之會員國內國法,不論其存在於共同體法之前,或後共同體法而制定,均不得適用。事實上,歐洲法院亦課會員國內國法官以援引共同體法優先會員國內國法適用原則之義務,並認為會員國內國法官在其管轄之範圍內,負有適用共同體法之責任,且有義務確保共同體法賦予個人之所有權利。會員國內國法官「在必要之情況下,得依自身職權之行使,令所有與歐洲共同體法衝突牴觸,甚至於後歐洲共同體法制定之內國規範,失去適用之可能,而無須請求或等待這些法規範經由立法途徑或其他憲法程序先行徹銷」[14]

從以上分析,歐洲法院肯定共同體法具有優先適用原則,不外基於以下理由:

(1)基於共同體之本質暨共同體法之特殊性,優先適用原則乃共同體與共同體法存在之基本要件;

(2)基於法律之平等性、一致適用性暨禁止差別待遇…等理由,應承認優先適用原則;

(3)共同體法是由具有獨立主權之機構所制訂之法律,為避免破壞共同體之自治性及危及其存在基礎,發揮共同體之功能以實現其目標,應承認優先適用原則。而各會員國之內國法官為該國國民之權益之維護,更應主動積極適用是項原則。

3.-優先適用原則與補充原則之關係

從以上分析,聯盟法的優先性,顯示其位階高於會員國的內國法[15]。因為聯盟法自成一法律體系,而聯盟的權力均源自於各會員國的主權限制或權限移轉而來,所以聯盟法應優先於會員國法律適用。若聯盟法在各會員國間有不同效力時,將會阻礙聯盟條約所定目標之達成,並有損聯盟的正常運作。故在具體的個案中,各會員國應一致適用聯盟法,不得適用牴觸聯盟法之會員國法律[16]。由於聯盟條約所衍生的法律乃是一獨立的法源,根據其特性和來源的性質,不能由會員國內國法律所逾越[17]。而任何會員國法律妨礙聯盟法執行或違反其規定之情形,將造成會員國違背聯盟條約義務之履行,並危及其整合的基礎。因此,會員國法院必須完全適用聯盟法,確保其賦予個人的權利不受侵害,以及排除會員國法律牴觸聯盟法的可能[18]。歐洲法院的判決,明確指出會員國不得制定或公佈與共同體/聯盟法牴觸的新規定,共同體/聯盟法和內國法之間並不適用後法優於前法的原則。此外,會員國法律必須確保其適用與執行上之有效性[19]。聯盟法優先性適用於聯盟法律和會員國內國法律相衝突時,或是對同一事項,聯盟法及會員國內國法均得予以規範之法規競合的情形。而補充原則是以權限的配置,根據其規模或效果,選擇較為有效的層次。當聯盟機關以補充原則採取措施但會員國卻反對時,便產生聯盟機關所制定的法律與會員國法律相衝突的情形;為解決此一窘境,則必須先界定系爭事項究竟屬於何種權限,爾後再以聯盟法的優先性決定何者為法律或措施為合法正當[20]。但聯盟法的優先性對於補充原則是否具有絕對的影響,不無疑問。在非聯盟之專屬權限上,會員國若仍保有執行該權限的權利,且以規模及程度而言均為有效之執行主體,則聯盟法優先性的原則不應侵犯該會員國行使權限的權利。

結論

基於聯盟法之自主性、統合性,聯盟法不須經會員國內國法之繼受程序,當然地在會員國國內取得實證法之地位,具有拘束會員國及其人民之效力,顯示聯盟法之即時適用效力。又聯盟法如具備明確性、完整性及不附條件等三要件時,直接在會員國與其人民之間創設一種法律關係,依該法律關係,會員國內國人民得直接援用聯盟法之規定請求國內法院保障其權利,此乃聯盟法之直接適用效力之所在。在聯盟法與會員國國內法同時並存且其內容互相牴觸時,聯盟法之規定應優先於國內法之規定而適用,此即所謂的聯盟法優先適用之原則。為達成創立歐盟條約所揭示之聯盟之理想,歐盟內必須有自己之一套法規以維護聯盟之秩序。基於聯盟之特殊性,聯盟法之所以具有即時、直接、優先適用的效力,並非基於任何會員國國內憲法或其他法律之規定,而是基於聯盟自身之本質,其存在及功能要求聯盟法須一致地、公平地適用於所有會員國。尚有賴於聯盟機構、各會員國政府,本創立共同體/聯盟之初衷,互相協力配合,始能充分發揮聯盟法維護聯盟秩序之功能。而聯盟條約中的補充原則(principle of subsidiarity)的效應,必將影響並限制歐洲法院於共同體時期無限擴張其權限的能力!


[1]義大利共和國憲法2012年4月20日修正.

[2]參閱Lipstein K., The Law of the European Economic Community, 1974, p.40.

[3] Ibid., p.39; Harbecht W. 原著, 朱建松譯, 歐洲共同體法, 民國78年3月版, 頁122-124; Runge C., Einfuhrung in das Recht der Europaischen Gemeinschaften, 1975, S.74 ff.

[4] Case 6/64, Costa v. Enel, (1964) E.C.R.585,593-594.

[5] Ibid.

[6] Ibid.

[7]章鴻康, 歐洲共同體法概論, 民國80年, 頁141.

[8] Case9/65, San Michele v High Authority, (1967) Rec. XIII1, 參閱Parry A & Hardy S., EEC Law, London : Sweet & Maxwell, 1973, p.136s.

[9] Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr und Voratsstelle etride, (1970) 16Rec.1125, (1972) C.M.L.R.255;參閱參閱Lipstein K., The Law of the European Economic Community, 1974, p.24.

[10] Case14/68,Wilheim v.Bundeskartellamt, (1969) E.C.R.14.

[11] Case106/77, Administrazione delle Finanze dello Stato v.Simmenthal SpA, (1978) E.C.R. 643.

[12]參閱王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw  EUROPE 2019.May29.

[13] Ibid.

[14] Ibid., p.644.

[15] 參閱王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 前揭文.

[16] Case 6/64, Costa v. Enel, 前接案例.

[17] Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, (1970) E.C.R 1125 .

[18] Case 106/77, Italian Finance Administration v Simmenthal, (1978) E.C.R.629,643-644.

[19] Case C213/89, R v Secretary of State Transport, ex parte Factortame Ltd and others, (1990) E.C.R.12433.

[20] Daborah Z Cass, The Word That Saves Maastricht ? The principle of Subsidiaity and the Division of Powers Within the European Community, (1992) C.M.L.R.ll29-1131.