歐洲萬象

歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(IV )Caratéristiques du droit de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres(IV)

王泰銓 國立高雄大學榮譽教授

Dominique T. C. Wang  Professeur émérite de l’Université Nationale de Kaohsiung

目次

前言

一、歐盟法之自主、統合性

(I)歐盟法之自主性(L'autonomie)

(II)歐盟法之統合性(L'intégration)

二、歐盟法與會員國內國法之關係

(III)歐盟法之即時適用原則(L e principe de l’ applicabilité immédiate)

(IV)歐盟法之直接適用原則(L e principe de l’ applicabilité directe)

(V)歐盟法之優先適用原則(L'application du principe de primauté)

 

本文:歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(IV)

目次(部份)

二、歐盟法與會員國內國法之關係

(IV)歐盟法之直接適用原則(L e principe de l’ applicabilité directe)

(一)聯盟法之直接適用性

(二)聯盟法之直接適用之效力

 

(一)聯盟法之直接適用性

1.-直接適用原則之概念

所謂直接適用原則,係指歐盟法直接在各會員國與其人民之間創設一種法律關係,依該法律關係之內容,會員國人民得援用聯盟法之規定請求會員國國內法院保障其權利。直接適用原則與即時適用原則不同,前者著眼於會員國國內法院是否有義務保障聯盟法賦予其人民之權利;後者著眼於聯盟法是否須轉化為會員國國內法後始生法律上之拘束力。

早期歐洲法院於1972 Leonesio一案[1]中,即明確地區別直接效力(direct effect)與直接適用性(direct applicability)二種概念。申言之,「直接適用性」係就個人(自然人或法人)方面觀察共同體法,亦即在何種範圍內共同體法對個人課以義務,反之,個人在何種範圍內可以援用共同體法以保障其權利之問題。「直接效力」即指,國家以外的自然人或法人等個人,作為法律上之權利義務主體,在內國法院可以直接援引共同體法對抗國家或個人主張其權益,以求救濟之謂。但有「直接適用性」的條約或規範,不一定即具有「直接效力,而是否具有「直接效力」除法條有明確、完整、不附條件的規定外,仍有待共同體法院解決。

雖然直接適用原則在概念內涵上與即時適用原則不同,但直接適用原則應以即時適用原則為前提,蓋在共同體法具有即時適用效力之前提下,方有必要進一步討論其是否具有直接效力之問題。

 2.-直接適用之要件

並非所有的聯盟法在即時適用之原則下,當然具有直接適用之效力。歐洲法院於1962年Van Gend en Loos一案[2]中,即表示須從共同體法之精神、目的、功能、結構、用語等方面來決定。歐洲法院在嗣後之Molkerei-Zentrale案[3]中,亦有相同之見解。如有質疑時,應經由解釋以確定之。依FEU條約第267條(ex Article234 TEC;原EEC條約第177條)所規定之先行裁決(Preliminary Ruling),歐洲法院有權解釋共同體法是否具有直接適用之效力。從許多歐洲法院之判決,可歸納出共同體法須具備明確性(clear and precise)、完整性(perfect and complete)及不附條件(unconditional)等三要件後,始有直接適用之效力[4]

(1)明確性

條文之規定必須明顯且精確。不但文字要直截明白,且權利、義務須可得確認,且可得認識[5]。例如,EEC條約第12條所規定不得增加現有關稅之義務,是可得認識即具有明確性[6],但第33條第1項所規定全球配額總體價值之估計方法,則不具有明確性[7]

(2)完整性

條文之規定即刻可以施行,不須再採用其他的施行細則來補充執行。換言之,條文規定之施行,各會員國或共同體機構並無裁量之餘地[8]。例如EEC條約第32條及第3條,因會員國尚有自由裁量之範圍,或第92條亦因共同體機構尚有自由裁量之範圍,即無完整性。惟如某條款之施行雖尚須補充,但非會員國可以自由裁量者,仍具完整性,例如第95條第3項之規定[9];或條款之規定賦予法院自由裁量範圍,而非權利義務主體之自由裁量者,如第95條第2項之規定,亦具有完整性。

 (3)不附條件

歐洲法院並未明確界定不附條件之意義,但至少是指條文之規定不附有一定之期限。正如EEC條約第13條第1項有關在會員國間廢除所有進口關稅之規定,在 1970年1月l日過渡階段結束後,始具有直接適用之效力[10]

 

(二)聯盟法之直接適用之效力

具備上述三要件之共同體/聯盟法,始有直接適用之效力。聯盟法在會員國直接適用而有其直接效力之產生,係指其直接賦予權利課予義務之對象,除聯盟各機構或會員國之外,尚包括各會員國國民之謂[11]。會員國國民得以援引聯盟法之規定,以對抗內國法之規定、並為個人權利義務之主張,從而構成聯盟法之直接垂直效力(effct direct vertical);而會員國國民相互間援引聯盟法之規定,以為權利義務之主張,則構成聯盟法之直接水平效力(effect direct horizontal)。聯盟法之屬性不一,是否具直接適用性質而有直接垂直與直接水平效力,事實上仍有待歐洲法院之確認。以下分別說明各種不同法源之直接適用效力。

(1)條約(以EEC條約為例)

諸如歐體/歐盟之創始條約(基礎條約),歐體/歐盟或歐體/歐盟和會員國,對外與一個或多個國家、區域集團或國際組織簽訂之國際條約(Treaties、Conventions)、協議(Agreements),以及共同體/聯盟內會員國間簽訂之協議和機構間之協議,這般歐盟法[12]的直接適用之效力如何,以EEC條約為例說明如下:

在Van Gend en Loos一案中,歐洲法院首次確認EEC條約之直接適用原則。歐洲法院認為,國際條約能否直接適用於締約國境內,應取決於該國際條約之「締約精神、結構意涵暨其用語」[13]。基於EEC條約之締結係以共同市場之建立為目的,惟共同市場之運作卻與共同市場內之各個份子息息相關;EEC條約並非純粹僅為釐清會員國彼此間之權利義務關係而締結之一般國際條約;又EEC條約第177條雖僅賦予歐洲法院以各項先行裁決權,實際上卻意味著各會員國承認共體法之強制執行性,而使各會員國國民能在內國法院據之以為權利義務主張之理由。歐洲法院認為共同體法乃一獨立於各會員國內國法為國際法下之一新的法秩序,而「隸屬於該法秩序之主體,除了各會員國之外,同時也包括各會員國國民」[14]、「歐洲共體法在為個體設定義務之同時,也對之授予權利,這些權利義務構成其全部法律權利義務之部份」[15]。申言之,EEC條約不僅規範歐洲共同體與會員國、會員國相互間之權利義務,更直接對會員國內之個體—會員國國民或法人—設定義務或授予權利,後者自有權利援引EEC條約之規定以為權利義務之主張。EEC條約除前言暨其附件及議定書外,凡六部份,總計二百餘條,並非任一條款皆為會員國國民或法人直接設定義務或授予權利。根據歐洲法院之見解,EEC條約之部份條款[16],如第12條、第32條與第32條第1段,第37條第2段與第53條、以及第95條第1段與第2段…等,對會員國規定了明確且無條件之不作為義務,其施行亦無須經由會員國內國立法程序之轉化。也就是說,會員國因EEC條約之締結而擔負之棄絕性義務(obligation d’abstention),在會員國與受其司法管轄之個體間之法律關係中,「當然可以(se préter pafaitement)產生直接效力」[17]。除此之外,歐洲法院亦依據EEC條約第7條第7段就「過渡時期終了之日(expiration de la période de transition),即為實施本條約所訂規程之最後日期,亦為建立共同市場所需一切措施宣告完成之日」所為之規定,而認為EEC條約第37條第1段、第48條以及第52條…等課會員國以在一定期限內,逐步達成預定結果之行為義務(obligation de faire)條款。在其規定之進程(progressibilité)未被遵循之情況下,「會員國所擔負之行為義務,自其屆滿之日起,即視為自動生效」[18],直接適用於會員國境內。

EEC條約之部份條款或課會員國以明確、無條件之棄絕義務,或規定會員國負有在一定期限內,逐步達成預定結果之行為義務;會員國國民或法人固然得以直接,或於限期屆滿之日後,援引上述條款以對抗會員國違反EEC條約之事實;惟會員國國民或法人相互權利義務關係之釐清,是否仍得適用EEC條約之規定,歐洲法院於1974年在Walgrave一案中,對此疑點作出肯定的答覆。

歐洲法院認為,EEC條約有關因國籍不同而產生禁止歧視之禁止條款,如第48條與第59條,「亦應適用於非公權機構制訂之協議規章」[19],「內國法院應斟酌EEC條約第7條、第48條以及第59條之規定,以為檢視是項協議規章之合法性與效力」[20]。歐洲法院復於1975年之Defrenne II案中進一步表示,EEC條約第119條男女同酬之原則「不僅適用於公權力機構制訂之規章條例,同時也適用於以集體方式解決計酬工作之協議暨個人間之合同」[21],如此再次確認會員國國民或法人相互之間,亦得援引EEC條約之規定,以為權利義務之主張。

(2)規則

依據FEU條約第288條第2項(ex Article249 TEC;原EEC條約第189條)規定,規則是普遍適用的,且全面而直接地在各會員國發生拘束力,規則具有直接適用之效力。法院僅須審查某項規定之形式及內容是否為規則而已。歐洲法院更進一步確認規則之直接效力:「根據其本身性質和在共同體法源體系中的作用,它(規則)產生直接效力,可以為個人創設權利,國家司法機關有義務加以保護」。由此可知,個人既能援引規則之規定以對抗會員國內國法規之規定,亦得據之以為彼此問權利義務之釐清。規則之直接適用實有其直接垂直與水平效力[22]

(3)指令

依據FEU條約第288條第3項(ex Article249 TEC;原EEC條約第189條)規定之文義觀之,指令需要會員國政府之中介作用,不能直接在會員國發生效力,不能為會員國之國民直接援用,似無直接適用之效力。惟在實務上,共同體/聯盟發佈的指令條文越來越具體,有時甚至對細節的規定也甚為詳盡,無需會員國之補充,因而依照歐洲法院的判決,在這種條件下指令也有直接適用之效力。依照EEC條約第13條第2項規定,會員國應在過渡期間內逐漸廢除會員國間與進口關稅有相同效力之其他費用,此項廢止之期間則依指令決定之。據此,1966年之提前決定(accélération décision)乃規定1968年7月1日應廢止所有EEC內部之費用;基於此項決定,執委會乃對義大利政府發布指令,要求其於上開期限內廢止某項行政費用。在1970年SALE一案[23]歐洲法院認為,依據EEC條約第13條第2項及第9條規定,該項義務之規定應予直接適用,因而該決定及指令亦應直接適用,蓋指令並未明顯改變會員國之義務。惟法院旨在指出,該義務實因指令之存在而具有直接效力。依照法院之意見,只要指令所規定之義務是「無條件的、相當精確,即足以在會負國與其所管轄之國民與法人的關係中產生直接效力。」。其實指令之直接適用性應自二方面觀察。其一為會員國國民能否援引指令之規定以對抗被指令指向之國家,也就是指令直接適用之直接垂直效力;其二則為會員國國民相互間能否援引指令之規定以為權利義務之主張,也就是指令直接適用之直接水平效力。根據EEC條約第189條第3段之規定,指令僅就其認規定達成之目的,拘束特定之會員國」,至於目的達成之方法與形式,則聽任會員國權宜行事;也就是說,指令在未經會員國內國行政或立法機構依法採取施行方法或措施,「會員國國民不得據之以為主張其對第三人之權利,而會員國更不得據之以對其國民設定義務」[24]。由此可知,指令無法直接規範會員國國民相互間之法律關係,而不像規則之具直接水平效力[25]。指令雖僅對特定之會員國有拘束力,惟會員國國民事實上仍能直接援引指令之規定以對抗會員國內國法規之規範內容,從而構成指令之直接垂直效力,則係歐洲法院在一系列判例中,逐步發展確認之原則。EEC條約雖未明文規定指令乃一具直接適用性質之規範,惟其亦未明確規定指令不得直接適用;在此情況之下,歐洲法院基於共同體機構以指令規範會員國應盡之共同體義務的同時,該指令亦將對其國民產生法律上之效果;若該會員國國民無法援引是項指令之規定,或若該會員國不將該指令視為歐洲共同體法之一部份,則該指令之直接效力必將因此而大打折扣…等理由,而認為以會員國為指向標的之指令是否具有直接適用之性質,「端視相關條款之本質、結構意涵暨其用詞用語能否在會員國與會員國國民相互間之關係產生直接效力」[26]而定。歐洲法院在爾後之一系列判例中,不僅重申是項原則,對指令之直接適用亦作出更具體之解釋,使會員國國民不僅「在特殊之情況下,尤其是在會員國未因指令之規定而採取適當之措施,或其採取之措施與指令之規定格格不入時」[27],得積極援引是項指令之規定以對抗會員國違反指令之事實;更可因「會員國內國機構不得引用與指令所規定之無條件且相當明確之義務相左之立法或行政規範,以茲對抗,而使其權益消極地受到保障」[28]

(4)決定

依據FEU條約第288條第4項(ex Article249 TEC;原EEC條約第189條)規定,聯盟機構所作出之決定的效力基本上與規則相同,但決定的適用對象與規則的適用對象不同,不是泛指會員國,它可以指向特定的會員國或會員國之國民。指向國民的決定與規則一樣,具有直接適用之效力惟指向會員國之決定是否具直接適用之效力,則不無疑問。在1970年之Grad一案[29],歐洲法院認為EEC條約第189條規定規則有其直接適用之效力,「並不能由此得出該條所指的其他類型之法令不能產生相同效力之結論」。如排除個人援引決定內容之可能性,與第189條承認決定具有強制效力之規定不符。特別是在共同體機構以以決定的形式規定會員國為某種特定行為時,「該國國民若不能在訴訟中加以援用,國家司法機關不能視其為共同體之一分子,則該決定的有益效力必將因此減弱」。據此,歐洲法院認為,此類決定「能夠在會員國及歸其管轄之人的關係中產生直接效力,能賦予他們在訴訟直接加以援用之權利」。共同體因其具有某程度之主權、獨立之機構,及為達成單一市場之特殊目的,共同體法有普遍、平等實施之必要性,其性質既非國內法,亦非傳統之國際法,且共同體法於成立生效後,與會員國之國內法各自形成獨立之法律體系,因而在共同體內,乃同時並存共同體法及國內法之實施問題,從而兩者之關係如何,即廣為學說論議。

(5)補充原則之直接效力問題

依據EU條約第5條授權原則(the Principle of Conferral),聯盟僅在由會員國在基礎條約(EU條約、FEU條約兩個條約)中賦予的權限範圍內行動,以實現條約規定的目標。條約未賦予聯盟的權限屬於會員國所有。在非聯盟專屬權限的領域,根據補充原則和比例原則(the Principle of Subsidiarity and Proportionality),只有在擬行動的目標不能在會員國的中央或地區和地方層面完全實現,但由於擬行動的規模或行動效果之原因在聯盟層面能更好實現的情況下,聯盟才可採取行動。當共同體/聯盟未能在共同權限(分享權限)內採取措施,此時會員國所採取之措施侵害個人之權益時,則個人是否得主張補充原則請求救濟,不無疑問。根據基礎條約的規定,補充原則並未創設或賦予共同體/聯盟任何關於權限的事項,該原則僅能運用在由其他共同體/聯盟規定未規範的權限事項上,因而不能單獨成為共同體/聯盟行為的法律基礎[30]。故補充原則不具備直接適用之效力。然而在解釋該原則時,歐洲法院有權審查爭議事項是否符合該原則之規定[31]。所以發生上述爭端時,因為補充原則不具有直接效力,個人無法於歐洲法院或會員國內國法院單獨主張該原則請求救濟。即使共同體/聯盟在共同權限內採取措施而被認為不符合補充原則之適用條件時亦同。蓋根據補充原則,只有在擬行動的目標不能在會員國的中央或地區和地方層面完全實現,但由於擬行動的規模或行動效果之原因在聯盟層面能更好實現的情況下,聯盟才可採取行動。

 

從以上分析,聯盟法可直接適用於會員國之內國法院,並且適用於任何爭端,只要該法律規定是明確、完整而無附加條件。而且不僅適用於個人及會員國之間,也適用於個人與個人之間。換言之,會員國或其自然人或法人均得依據聯盟法主張其權益,在法院之前作為請求權之基礎,無須由會員國再採取其他措施使之生效,直接適用於所規範的法律關係上[32]

 

 

 


[1] Case 93/71, Leonesio v. Italian Ministry of Agriculture, 18 Rec. 287(1973) C.M.L.R.343. 詳閱Stein E.,  Hory P. & Waelbroeck M., European Economic Community Law and Institution in Perspective, 1976, p.197.

[2] Case26/62, NV Algemene Transport—En Expeditrie Ouderneming Van Gend en Loos v. Nederlandes Administratie Der Belastinen,〔1963〕E.C.R.1;〔1963〕C.M.L.R.105., 參閱Usher J.& Plender, R., Cases Materials on the Law of the European Communities, 1979, p.18-19.

[3] Case28/67, Molkerei-Zentrale v HIA Paderbon, Rec.XIV 211, (1968) C.M.L.R.187. 參閱Parry A & Hardy S., EEC Law, London : Sweet & Maxwell, 1973, p.144.

[4] CJCE 10/10/1973 Variola, 34/73, p.981, concl. H. MAYRAS; Parry A. & Hardy S., op.cit., p.144-148.

[5] Case18/71, Eunomia v Ministry of Public Instruction, Rec.XV II811, (1972) C.M.L.R.4.

[6]參閱Case26/62, 前揭案例.

[7] Case13/68, Salgoil v Ministry for Foreign Trade, Rec.XIV661, (1969) C.M.L.R.181.

[8]Case26/62, 前揭案例.

[9] Case57/65, Lutticke v HIA Saarelonis, Rec.XII 293, (1971) C.M.L.R.674.

[10] Case33/70, Sace v Italian Ministry of Finance, Rec.XVI 1213, (1971) C.M.L.R.123.

[11] Klaus-Dieter Borchardt, L’ABC du droit communautaire, Luxembourg, Collection: Ducumentation européenne, 1990, 3ème édition, p.39.

[12]王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 歐洲聯盟研究協會, 歐洲萬象eusataiwan, Europe, 2019.May29.

[13] Case26/62, 前揭案例.

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16]綜觀歐洲法院之判決, EEC條約具直接效力者, 有第9,12,13,16,31條…等數十餘條款之規定, 而尚有爭議者, 有第30,48,62條…等條款之規定; 而未具有直接適用效力者, 則有第5,92,93條…等條款之規定. 詳參Lipstein K., The Law of the European Economic Community, 1974, p.290.

[17] Case26/62, 前揭案例.

[18] Case2/74, Reyners v. Beigian State, (1974) E.C.R.651.

[19] Case36/74, Walgrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale, (1974) E.C.R.1419.

[20] Ibid.

[21] Case149/77, Defrenne v. Sabena, (1978) E.C.R.476.

[22] Case16, 1762, Rec. VIII901, (1963) C.M.L.R.160.

[23] Case33/70, SALE v Italian Ministry of Finance, Rec.XVI 1213, (1971) C.M.L.R.123.

[24] Case14/86, Pretore de Salo, ( 1987 ) E.C.R.2570.

[25]指令之直接適用能否產生直接水平效力,學說對此之見解仍存有相當大的差異,而歐洲法院事實上亦未形成一統一之見解。持肯定見解者固然著眼菸歐州統合之落實,持否定見解者則執著於以特定會員國為指向標的之指令,自應僅對特定會員國有拘束力,也就是法律確定性原則之落實。在被指向國家未選擇形式或方法前,會員國國民之權利義務事實上仍處於不確定狀態;既不知權利義務之內容為何,自不能援引主張以為釐清會員國國民相互之法律關係。

[26] Case 412/74, Van Duyn v. Home Office, ( 1974 ) E.C.R.1348.

[27] Case102/79, EC Commission v Belgium, (1980) E.C.R.1473.

[28] Case102/79, Rewe Handelsgesellschaft v. HZA Kiel, ( 1981) E.C.R.1837.

[29] Case9/70, Grad v. Finanzant Traunstein, 1970, Rec. XVI 825.

[30] Toth A.G, A Legal Analysis of Subsidiariy, in David Okeeffe and Patrick M. Twomey (ed.), Legal Issues of the Masstricht Treaty, London, 1994, p.39.

[31] Bull. EC 12-1992, p.14.

[32] 參閱Case57/65, Uticke (1966) E.C.R.205.