歐洲萬象

歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(II )Caratéristiques du droit de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres(II)

 王泰銓 國立高雄大學榮譽教授

Dominique T. C. Wang  Professeur émérite de l’Université Nationale de Kaohsiung

 

目次

前言

一、歐盟法之自主、統合性

(I)歐盟法之自主性(L'autonomie)

(II)歐盟法之統合性(L'intégration)

二、歐盟法與會員國內國法之關係

(III)歐盟法之即時適用原則(L e principe de l’ applicabilité immédiate)

(IV)歐盟法之直接適用原則(L e principe de l’ applicabilité directe)

(V)歐盟法之優先適用原則(L'application du principe de primauté)

 

本文:歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(II

目次(部份)

II)歐盟法之統合性(L'intégration

(一)聯盟法取代會員國內國法

(二)聯盟法調和會員國內國法

 

早在歐體時期,當歐洲法院在Costa案[1]中指出,EEC條約創立一「在會員國境內逕行適用生效」之獨特秩序時,不僅確認了歐體法之自主性,同時強調其統合性(intégration)乃對複數既存秩序之原有性質,有意識地對彼此間之歧異加以協調,或創設新性質,從而形成一統攝各既存秩序領域之新秩序。共同體/聯盟法之統合性在於其無須經由會員國內國法制機構之轉化,而直接適用生效於會員國境內,逕行成為會員國內國法秩序之一部份[2]。統合功能依其目的與效力,顯現共同體/聯盟法取代(substitution)或革新會員國相關的法律、具體劃分共同體/聯盟與會員國之間的權限類別與領域,以及趨同(approximation)會員國法使之調和一體化。

 

(一)聯盟法取代會員國內國法

歐體/歐盟法之取代會員國內國法,乃共同體/聯盟在逐步實現其目的之過程中產生之必然現象,內部市場之建立,舉凡與之相關之政策、法令自當一體適用;同時也是會員國主權移轉所造成之結果,主權移轉之原則,則讓渡主權者(會員國)即喪失制定與已讓渡主權相關之任何法律規範的權利,相反的,主權讓渡之接受者(歐體/歐盟)在繼承會員國移轉之主權後,便有權利制定與之相關之任何法律規範。

1.- 革新會員國原有的法秩序,奠定統合的基礎。

就如於建立關稅同盟之際,會員國若無法在預定之期限內以談判之方式,就EEC條約G表列舉產品之稅率獲致協議,理事會即可根據執委會之建議並依EEC條約第20條之規定「在第二階段終了前以一致決方式,其後則以條件多數決方式,制定此等產品之共同關稅稅率」。換言之,只要理事會作出共同關稅稅率之後,會員國即喪失經由談判以為關稅制定之權利,而僅能適用共同體之共同關稅稅率。同樣的,對於第三國國民進出共同體之管制方面,原EC條約第100c條第7段規定,各會員國原本實施之法律條款如有被本條款重複規定者,應繼續生效直到其被指令及依本條款實施之措施取代為止;此外,更在內部市場之建立與運作的情況下,歐洲議會和理事會依照一般立法程序採取創設歐洲智慧財產權措施,提供聯盟統一的智慧財產權保護,並建立聯盟範圍內的集中授權、協調與監督安排(Article 118 TFEU)。

總的來說,觀察1992年馬斯垂克條約-歐洲聯盟條約更名EEC條約為EC條約並修正第3條(ex Article3 EEC;原EC條約)之規定,可見革新統合的力度:為達成建立共同市場(common market, marché commun, gemeinsamer Markt)與經濟暨貨幣聯盟(economic and monetary union, union économique et monétaire, Wirtschafts-und Waehrungsunion)之目標,共同體之行動,依本條約之規定與公布之時間表,包括消除會員國間進出口貨物關稅與數量限制,及其他同等效力之一切措施;制定共同商業政策;建立以消除會員國間貨物、人員、勞務及資本自由流通障礙為特性之內部市場;制定依第100c條規定有關內部市場人員入境及遷徙之相關措施;制定共同農業與漁業政策;制定共同運輸政策;建立確保內部市場競爭免受扭曲之制度;制定共同市場運作所需範圍內協調各會員國之法律;制定包括歐洲社會基金在內之社會政策;加強經濟與社會之凝聚;制定共同環境政策;加強共同體之工業競爭力;促進研究與科技發展;鼓勵泛歐網路之設立與發展;致力於高水準健康保護之達成;致力於會員國教育與訓練品質及其文化之蓬勃;制定共同發展政策;聯合海外國家及地區,以鼓勵貿易往來及共同促成經濟與社會之發展;致力於加強消費者之保護;制定有關能源、公民保護與觀光事業之措施。

2.-具體劃分聯盟與會員國之間的權限,開展統合的法秩序。

1992年馬斯垂克條約-歐洲聯盟條約,增添EU條約第G(5)條(ex EEC條約新增第3b條經整合改稱EC條約第5條)導入了「補充原則」(principle of subsidiarity, principle de subsidiarité, Subsidiaritaetsprinzip)[3],確立共同體/聯盟於本條約所賦與之權限與指定之目標範圍內行使其職權。於非其專屬權限範圍內,共同體依補充原則採取行動,但僅限於會員國未能有效達成前項預定行動之目標,且由於預定行動之規模與影響,由共同體執行較易達成時。共同體之任何行動不得踰越為實現本條約目標所需之行為。

這廣泛規範權限的授權原則,缺乏劃分權限之類別與領域依據,以致在聯盟或國際事務上引發諸多爭議[4]。雖然歐洲法院針對各政策權限所造成之一些爭議,作出了相關判決,但也從未嘗試針對共同體/聯盟與會員國間之權限劃分,提出一完整之見解。顯露出實踐中歐洲公民抱怨無法清楚瞭解歐盟內部各機構之職掌,在國際社會中亦是如此的現象!歐盟往往給人一種印象,若不是在無權立法之地位,就是在不適當之領域中顯示其立法工作或需求,以及以極複雜之方式立法。

乃有例如2000年歐洲法院於德國煙草廣告案之判決[5],廢棄1998年香菸廣告指令[6],針對歐體與會員國之權限劃分,指出EC條約第95條授予歐體改善內部市場設立與運作條件的權限,並未授予歐體立法規定內部市場的一般權限。歐洲法院藉由撤銷香菸廣告指令,維護會員國的權限,宣示歐體應遵守授權原則,稍有緩和會員國對歐體恣意擴權疑慮之效。另外,雖然歐洲法院對於具憲法性質之歐洲法(European constitutional Iaw),例如會員國法院在執行歐體法角色與責任,或有關人權保護等問題上之判決,已樹立權威性及廣泛適用之法理原則,但對於歐盟權限劃分等爭議性問題並未提出一較完整的理論,作為劃分之依據。就歐盟第一支柱而言,權限劃分之基本原則有EC條約第5條之準則,「補充原則」要求歐體在條約授權之範圍內執行其權限;另外條約逐一列舉類,或是由列舉之明示權限衍生而來的默示權限。但這些並不適用於歐盟第二支柱共同外交暨安全政策及第三支柱內政與司法(警政)合作之領域。基於EC條約第5條第l段授權原則,歐體所有行為均須有條約授權作為其法律基礎。此等授予權限的法律基礎,除類似EC條約第308條補充性法律基礎(補充性權限規定)外,即為基礎條約中個別條款規定。2001年尼斯條約附錄「歐盟未來宣言」中指出,歐盟未來應考量如何制定更佳之權限劃分原則,並檢視歐盟與會員國間之權限劃分是否符合「補充原則」之精神,可見一般了。

2001年拉肯歐洲高峰會上,歐盟權限的劃分與限制便成為探討歐盟改革與制憲議題[7]所提出的重點之一。歐洲未來大會終於在2003年公佈歐洲憲法條約草案((Draft Treaty establishing a Constitution for Europe),首度將歐盟與會員國間之權限類別與領域明確規定在其條款中(第l-9–17條)。2004年10月29日簽署的歐洲憲法條約(Treaty establishing a Constitution for Europe,以下簡稱TCE或CE條約),將此權限劃分的規範明訂於CE條約第I-11–18條(Article I-11–18 TCE)。

根據CE條約第I-11條規定,聯盟權限是依據「授權原則」 (Principle of' conferral),而其權限之行使則以「補充原則」與「比例原則」為準(第1段)。「凡未在憲法中載明授權歐盟的權限,均屬會員國所有」(第2段)。「補充原則」適用於歐盟專屬權限以外的權限(共享權限、補充及協調權限等),同時歐盟各機構適用「補充原則」應符合「補充原則及比例原則適用議定書」(第3段)。雖然歐洲憲法條約胎死腹中[8],取代歐洲憲法條約的里斯本條約(又稱改革條約),修改尼斯條約以來的「歐洲共同體條約(EC條約)」,更其名為「聯盟運作條約」(FEU條約);而為尊重各會員國權限,歸屬聯盟之權限仍然界定在「補充原則」以及「比例原則」中,但更具體化其內容而列舉於條約中。即接受CE條約第I-11條基本授權原則並明訂於EU條約第5條;而將第I-12–18條中之五大權限整合在FEU條約第2–6條,分別為專屬權限、共享權限、「支援性權限」及「協調權限」[9]

綜上CE條約第I-11條/EU條約第5條規定基本授權原則;CE條約第I-12條/FEU條約第2條,總體規範權限之類別與領域。而CE條約第I-13–18條/FEU條約第3–6條,則具體規範權限領域的內容。申言之:

(1)EU條約第5條(或Article I-11 TCE)規定基本授權原則。

即聯盟權限的範圍由授權原則予以規範。聯盟權限的行使受補充原則和比例原則的約束。根據授權原則,聯盟僅在由會員國在基礎條約(指EU條約、FEU條約兩個條約,以下同)中賦予的權限範圍內行動,以實現條約規定的目標,條約未賦予聯盟的權限屬於會員國所有。根據補充原則,在非聯盟專屬權限的領域,只有在擬行動的目標不能在會員國的中央或地區和地方層面完全實現,但由於擬行動的規模或行動效果之原因在聯盟層面能更好實現的情況下,聯盟才可採取行動。聯盟機構根據「補充與比例原則適用之議定書」(Protocol on the Application of the Principle of Subsidiarity and Proportionality),適用補充原則。會員國議會根據該議定書規定的程式,確保此一原則得到遵守。根據比例原則,聯盟行動的內容和形式不得超出實現條約之目標所必需的範圍。聯盟機構根據該議定書,適用比例原則。

(2)FEU條約第2條(或Article I-12 TCE)列舉權限之類別與領域。

包括:1)專屬權限(Exclusive competence)授權聯盟在一些特殊領域專有立法權限及採取具有法律拘束力行動,會員國則只能在聯盟授權成為施行聯盟權限時採取之行動範圍內才有權限行使;2)共享權限(Shared competence)授權聯盟在一些特殊領域內,與會員國共同享有立法及採取法律拘束力行動的權限,但會員國權限的行使則只能在聯盟沒有行使或決定放棄行使的範圍內行使;3)經濟暨就業政策之協調權限(Coordination of economic and employment policies),即會員國應在本條約確定的、聯盟擁有提供此等安排的權限的範圍內協調其經濟和就業政策;4)共同外交暨安全政策權限(Common foreign and security policy),聯盟擁有按照EU條約的規定制定和執行共同外交與安全政策(包括逐步建構共同防務政策)的權限;5)支持與協調補充性權限(Actions to supporting , coordinate or supplement the actions of the Member States),在某些領域及基礎條約規定的條件下,聯盟有權採取行動以支持、協調或補充會員國的行功,但並不因此取代會員國在這些領域的權限。聯盟依據基礎條約的條款通過的與上述領域有關的具有法律約束力的法令,並不必然導致會員國法律或法規的協調。

(3)FEU條約第3-6條(或Article I-13–18 TCE)具體規範權限領域的內容。

○歐盟專屬權限(Article 3 TFU / Article I-13 TCE)之領域

包括關稅同盟、內部市場之競爭規範、歐元區貨幣政策、共同商業政策、共同漁業政策確保海洋生態資源。另外聯盟內部立法或行使其內部權限議題對外締結國際條約時,歐盟基於平行原則[10],擁有專屬權限;反之對外專屬權限亦應延伸至內部權限範圍。

○歐盟與會員國共享權限之領域(Article 4 TFU / Article I-14 TCE)

凡基礎條約賦予聯盟一項不涉及第3條與第6條所涉及領域的權限時,歐盟與會員國共用該權限。共享權限之主要領域包括:內部市場、社會政策中由本條約規定的部份、經濟社會及區域之融合、農業及漁業(排除海洋生態資源保護政策方面)、環境、消費者保護、運輸、泛歐網路、能源、自由、安全與司法領域、公共衛生由本條約規定的部份。此外,聯盟在研究、技術發展與太空領域擁有採取行動的權限,特別是確定和執行計劃的權限,但該權限的行使不得導致會員國無法行使其權限;在發展合作和人道救援領域,聯盟擁有採取行動、實施共同政策的權限,但該權限的行使不得導致會員國無法行使其權限。

○經濟與就業政策之協調權限(Article 5 TFU / Article I-15 TCE)

會員國在聯盟內部協調經濟政策。為此目的,理事會採取相關措施、指導原則、規定適用於歐元區會員國之規範。聯盟採取相關措施或提出動議,以確保協調會員國間就業政策以及計畫綱領。

○支持、協調與補充性權限(Article 6 TFU / Article I-17 TCE)

聯盟有權採取行動支持、協調或補充會員國的行動。此類行動的領域在歐洲層面上包括:保護和改善人類健康、產業、文化、旅遊、教育、職業培訓、青年和體育運動、民事保護、行政合作。

另外值得注意的:

○共同外交暨安全政策權限(Article 23-46 new TEU/ Article I-16 TCE)

根據EU條約第二章規定聯盟在國際舞臺上的行動,應遵照第一章的一般條款確定的原則,尋求實現其所定的目標。共同外交與安全政策事務方面的權限,覆蓋外交政策的所有領域以及與聯盟安全有關的所有問題,包括逐漸建構一項可能導致共同防衛的共同防衛政策。共同外交與安全政策受特殊規則和程式的限制,除非基礎條約另有規定,它將由歐洲高峰會與理事會在一致行動的情況下予以確定和實施。立法性法規的通過應被排除。共同外交與安全政策應由聯盟外交事務與安全政策高級代表與會員國根據基礎條約付諸實施。歐洲議會與執委會在此領域的特殊作用由基礎條約予以規定。歐洲聯盟法院對這些條款不具有司法管轄權.但它有權根據FEU條約第275條第2段監督其是否符合本條約第40條規定,並對某些決定的合法性進行審查。在遵守對外行動的原則與目標的前提下,聯盟應在發展會員國間的政治團結、發現具有普遍利益的問題,並使會員國行動實現日益趨同的基礎上制定並實施一項共同外交與安全政策。會員國應本著忠誠和相互團結的精神,積極地、毫無保留地支持聯盟的對外政策與安全政策,包含防禦政策為主的對外政策,並且應與聯盟在該領域的行動保持一致,共同努力,加強和發展政治上的相互團結,不應採取任何有悖予聯盟利益或可能損害聯盟作為國際關係中一個整體力量的有效性的行動。理事會和高級代表應確保這些原則得到遵守。

○其他權限(Article 352 TFEU / Article I-18 TCE)

對於有關的政策領域,聯盟有必要採取行動時,由執委會提議,經部長理事會一致決議,在獲得歐洲議會同意後,通過採取適當措施。此彈性條款(FIexibility Clause),源自於EC條約第308條之規範,為補充性之概括授權觀念,為上述功能性權限。雖然基於防止聯盟擴權,形成是否保留或刪除此權限之意見,但最終在CE條約中獲得保留。條約內容則擴及此適用範圍包含歐盟三柱之範圍,對於執委會進行提案時,規定需考量會員國國家議會之建議。FEU條約第352條同CE條約第I-18條保留EC條約第308條之規定。

 

(二)聯盟法調和會員國內國法

共同體/聯盟法優先(Primauté)於會員國內國法適用之原則雖已為歐洲法院所確認[11],惟理論上「後法廢棄前法」(Lex posterior derogat prior )就相同事務所為之規定,如果會員國依然得以後制定之內國法規範廢棄共同體先前制定之法規範,則例如關稅壁壘即便已經消除殆盡,內部市場之建立依然可能因為新生之法律壁壘,功敗垂成。共同體/聯盟法之調和會員國內國法—會員國仍然保有制定法規範之權利,惟其內容應依共同體/聯盟法之頒行適用,而作必要之修改。一則以避免上述情事之發生,二則協調一致各會員國就同類事物所作之各別規定。事實上,為實現共同市場與經濟暨貨幣聯盟之目標,依1992年馬斯垂克條約-歐洲聯盟條約之規定與公布之時間表,除上述統合性的會員國與共同體之行動外,還應包括採用會員國密切協調、內部市場與共同目標而確立之經濟政策,並依開放市場之自由競爭經濟原則為基礎,實行該等政策(原EC條約第3a條)。依照FEU條約第114條(ex Article 95 TEC;原EC條約第100a-100d條)規定,為建立或確保第26條內部市場運作之目的,除條約另有其他規定,歐洲議會和理事會經諮詢經濟暨社會委員會後,依照一般立法程序採取措施,以使各會員國國內以內部市場之建立與運作為目的之法律、法規與行政措施趨同(approximation)。又第115條(ex Article 94 TEC;原EC條約第100條)規定在不影響以上規定情況之下,理事會得就執委會提案,經諮詢歐洲議會與經濟暨社會委員會後,依照特別立法程序以一致決發佈指令,使會員國對共同內部市場之建立或運作發生直接影響之法律、規則及行政規定協調一致。以上協調措施在適當情形下,應包括防衛條款(safeguard clause),其授權會員國得基於一個或數個第36條所涉及之非經濟因素,依聯盟控制程序(Union control procedure)採取暫時性措施。

FEU條約第116條(ex Article 96 TEC;原EC條約第101條)規定,如果執委會發現會員國間之法律、法規或行政措施,規定上的差異扭曲內部市場之競爭條件,且其所導致之扭曲應予以消除時,執委會應與相關會員國進行磋商。磋商無法達成消除該扭曲之協議,歐洲議會和理事會根據一般立法程序以條件多數決,發布必要之指令。並得依基礎條約採取其他適當措施。如果有理由認為對於法律、法規或行政措施之制定或修改有造成第116條所述之扭曲情況之虞者,欲制定或修改之該會員國應與執委會進行磋商。執委會與各會員國磋商後應向相關會員國建議適當措施以避免該扭曲情況。如果制定或修改本國規定之會員國不遵守執委會向其提出之建議,其他會員國得不依第116條之規定,為消除該扭曲情況而修正其內國規定。若因會員國忽視執委會之建議而導致之扭曲情況僅對該會員國造成損害時,第116條之規定應不予以適用(Article 117 TFEU,ex Article 97 TEC;原EC條約第102條)。在內部市場之建立與運作的情況下,歐洲議會和理事會依照一般立法程序採取創設歐洲智慧財產權措施,提供聯盟統一的智慧財產權保護,並建立聯盟範圍內的集中授權、協調與監督安排。理事會依據特別立法程式通過規則,建立歐洲智慧財產權語言安排。理事會在諮詢歐洲議會後以一致決方式採取行動(Article 118 TFEU)。


[1] Case 6/64, Costa v. Enel, (1964) E.C.R. 593.

[2] 可參照Jean Boulouis, Droit institutionnel des Communautés européennes, Paris, Montschrestien, 1990, 2ème éd., p, 193.

[3] 英文「Principle of subsidiarity」翻譯成「補充原則」. 蓋其概念源自於教宗Pius XI 在1931年5月15日所昭告之社會通諭Quadragesimo anno之一段文告:「個人基於己力即可勝任之事項, 不應將其剝奪而使其成為社會之活動. 果為如此, 則將違反正義. 較小且位階較低之團體對較大且位階較高之團體, 應主張其能勝任且可完善完成之事項. 此外(事項之剝奪)也同時帶來壞處, 並破壞了社會團體之成員, 而非對其施以打擊或阻檔. 國家權力應將只會阻礙較重要任務執行之次要意義事項, 交由較小團體為之, 藉此, 國家自身則更能自由、強壯與敏捷地存在. 對於唯獨國家可應付之任務, 國家應其置於自己之專屬管轄權之下, 並視情況之必要, 透過領導、監督、堅決執行與嚴加管制方式實現. 基此, 國家權力擁有則可產生確信透過補充性對不同社會層級秩序嚴加把關做得越好, 則社會之威嚴與效力就越強, 對國家亦越為有利與良善.」此外, 從這項社會通諭昭告之歷史背景以觀, 「天主教社會學所闡明之補充性原則概念內涵, 同時亦體現出濃厚的自由主義國家理念. 蓋比時正值法西斯主義、共產主義, 以及國家社會主義等極權思想稱盛行歐洲之際, 教會似有意藉由補充性社會秩序原則之提出, 呼籲社會與國家權力對於個人人性尊嚴與自由權之尊重. 並防止其自亦透過強制與高權之手段, 將特定之意識型態強加之於人民之上.」(詹鎮榮, 補充性原則, 月旦法學教室, 第12期, 2003年10月, 頁34-37; 民營化法與管制革新, 元照出版, 2005, 頁166-168.). 可知補充性意義大於輔助內涵.

[4]有關歐盟與會員國之間權限劃分問題, 詳參許琇媛, 從歐盟憲法條約探討歐盟與會員國間之權限劃分, 歐洲國際評論, 第一期, 2005年7月, 頁65-102.

[5] Case C-376/98, Germany v. Parliament and Council〔2000〕, ECR I-8419.

[6] Tobacco Advertising Directive 98/43.

[7]王泰銓, 歐洲聯盟法總論European Union Law in General, 臺灣智庫叢書, 2008, 頁610-634.

[8] 2003年12月12-13日布魯塞爾高峰會中, 各國元首對憲法條約草案在有關理事會條件多數決的協議和執委會的組成未能達成共識. 各會員國經協商談判後終於在2004年6月25日達成一致性之決議. 歐盟25個會員國領袖於2004年10月29日在羅馬, 共同簽署了「歐洲憲法條約」(Treaty establishing a Constitution for Europe, 以下簡稱TCE, 或CE絛約), 但會員國未能依憲法程序批准通過, 雖截至2007年3月已批准歐洲憲法條約的會員國有奧地利、比利時、塞普路斯、愛沙尼亞、芬蘭、德國、希臘、匈牙利、義大利、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬爾它、斯洛伐克、斯洛汶尼亞、西班牙、保加利亞、羅馬尼亞等18國, 已超過目前會員國的半數; 憲法公投失敗的國家為荷蘭和法國. 因此2007年6月的歐洲高峰會對歐洲憲法條約做出革命性的決定, 將以「改革條約」取代之.

[9] 一般係將憲法條約及改革條約中之權限類別分為三大類: 聯盟專屬權限、共享權限與支持、補充與協調權限. 至於經濟與就業政策之促進與協同權限, 以及公共外交與安全政策頜域之架構與執行權限, 憲法條約與改革條約皆未為進一步分類. 有學者認為應將之歸類為一般性的「共享權限」(參見Lenaerts & Van Nuffel , Constitutional Law of the European Law ,2nd ed., 2005, p.100)或僅為此二領域之特殊規定, 尚非構成獨立之權限類別(參見Steiner Woods & Twigger-Flesner , EU Law 9th ed . , 2006 , p. 51-52.). 不過, 有學者認為屬於三大權限類別以外之特殊類別(參見 Wyatt & Dashwood , European Union Law , 5th ed . , p.367.).

[10]平行原則之概念最早出現在歐洲原子能條約(Euratom)第101條, 規定共同體得在其權限範圍內, 藉由與第三國、國際組織或第三國國民締結協定或契約而承擔義務. 但在歐體條約中並無默示權限相關規定, 而是由法院一連串判例逐漸形成的. 共同體對內具有職權時, 對外關係也當然享有相同之職權, 進而代表共同體與第三國簽署相關協定, 否則若由各會員國單獨對外簽署協定可能造成內部職權無法行使之困境. 換言之, 當共同體對內具有職權時, 對於該領域對外關係亦應具有默示職權.

[11]

參考王泰銓, 歐洲共同體法總論, 臺大法學叢書(70), 三民書局, 1997, 頁195-202; 歐洲聯盟法總論European Union Law in General, 臺灣智庫叢書, 2008, 頁99-104.