歐洲萬象

歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law

王泰銓 前國立高雄大學法學院院長

 

 

歐盟是一個超國家組織,具有法人格的政治、經濟體,有其不同效力層級的法規範。其法源依其性質可分為基礎法源和次級法源。蓋歐盟的形成發展過程中,各時期建構成不同性質、種類、層級的法規範,其中有:創始歐體/歐盟的條約及其附件、議定書和歐體/歐盟會員國的實踐法則如國際條約、協定、派生法、會員國共同的傳統憲政法律原則,以及基本權利、一般的法律原則、歐洲法院的判決等。乃有學理上狹義與廣義法源之說。

申言之,狹義的法源分為:(1)基礎法源或稱一級法源(英文primary sources;法文sources primaires),即建立歐體/歐盟的創始條約(英文constitutive treaties;法文traités constitutifs);(2)次級法源或稱二級法源(英文secondary sources;法文sources secondaires)又稱派生法或衍生法源(法文droits dérivés),係由歐體/歐盟機構在條約規定的目的範圍內依其職權之行使,所制定之各種法律手段與文件(legal instruments)。廣義的法源,則含蓋創始條約及其附件、議定書;歐體/歐盟或歐體/歐盟和會員國對外與第三國或國際組織簽訂之條約、協定;歐體/歐盟和會員國間或共同體/聯盟內會員國間簽訂之條約、協定;歐體/歐盟機構依據創始條約所制定之派生法,以及其他歐體/歐盟法之基本權利與一般的法律原則、歐洲法院的判決及習慣[1]等。

綜上論點,歐盟法是,聯盟各種不同法效力性質的法規範之總稱,其本質上不同於國際法,也不同於國內法。歐盟法成為會員國法的組成部分,發生性質上不同的直接或間接的效力(direct or indirect effect)[2]

 

以下說明歐盟法的各項法源及其位階

一、歐體/歐盟之創始條約(基礎條約)。其效力在歐盟法中為最高位。

即歐體/歐盟會員國六、七十年來所簽定與修訂的以下階基礎條約(treaties)、附件(annexes)、議定書(protocols)、宣言(declarations)。包括建立歐洲共同體的三大創始條約,即歐洲煤鋼共同體條約(1951)、歐洲經濟共同體條約(1957)及歐洲原子能共同體條約(1957);創立歐洲聯盟之馬斯垂克條約(歐洲聯盟條約1992)。並含蓋歐體/歐盟形成發展運作過程,因組織的擴大與機構組織的合併、深化,而修正或補充以上創始條約的各項條約:共同體特定共同機構公約(1957)、單一化歐洲共同體理事會和執委會條約,又稱合併條約(1965)、單一歐洲法(1986)、阿姆斯特丹條約(1997)、尼斯條約(2003)以及現行的2007年里斯本條約(英文Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community;法文Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne),又稱改革條約(Reform Treaty),建立現行歐洲聯盟條約和歐洲聯盟運作條約(英文European Union Consolidated Versions of the European Union of the Treaty on European Union and of the Treaty on the Functioning of the European Union;法文Versions Consolidatées de l'Union européenne du Traité sur l'Union européenne et duTraité sur le Fonctionnement de l'Union européenne)。歐洲聯盟條約(英文簡稱EU條約或TEU;法文UE條約或TUE)和歐洲聯盟運作條約(英文簡稱FEU條約或TFEU;法文FUE條約或TFUE),都是歐盟法的一級法源[3],其效力在歐盟法中為最高。聯盟外各會員國與第三國所締結之條約,基於基礎條約的規定,會員國應採取一切措施以盡本條約或聯盟機構規定之義務,並協助聯盟實現其任務,不得作出任何妨礙實現聯盟目標之行為。因此,會員國與第三國所締結之條約,若與基礎條約(EU條約、FEU條約)相抵觸時,歐洲法院雖無權廢棄此類條約,然卻可確認會員國之違法行為,促使會員國修改或終止之;會員國亦不能以歐盟法來對抗第三國,蓋歐盟法優先適用原則僅於聯盟內部適用,會員國應禁止任何可能妨害條約目標實現之措施[4]

至於2000年第一次在尼斯被宣示的歐洲聯盟基本權利憲章(Charter of Fundamental Rights of the European Union),終於在2007年為執委會、歐洲議會和理事會主席團採納,並與里斯本條約同時生效,效力同EU條約、FEU條約(EU條約第6條)。

另外,加入(英文Agreements on Union Accession;法文traités d’adhésion)或退出(英文Withdrawal Agreements;法文Accords de retrait)歐盟的條約[5]、預算條約(Budgetary Treaty),也都是歐洲聯盟的一級法源,其效力在歐盟法中為最高位階。

 

二、歐體/歐盟或歐體/歐盟和會員國,對外與一個或多個國家、區域集團或國際組織簽訂之國際條約(Treaties、Conventions)、協議(Agreements)。其效力優於派生法而隸屬於EU條約、FEU條約,但WTO的協定在歐盟的效力,依照歐洲法院之意見,應依其性質、內容而定。

依照EU條約、FEU條約明文規定,或在聯盟政策框架下,有必要締結國際協議以實現條約規定的目標,或在一項有約束力的聯盟法規範作出的此種規定下,或締結協議有可能影響共同規則或改變其範圍,歐盟可以對外與一個或多個國家、區域集團或國際組織簽署的條約,例如l'Accord de Cotonou, conclu entre l'UE et ses Etats membres et les pays ACP (d'Afrique, Caraïbes et Pacifique);Les accords conclus dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC),即世界貿易組織協議(World Trade Organisation Agreements,WTO協議)[6]、歐洲經濟區域協定(The European Economic Area Agreement,EEA協定)[7]…。

申言之,依照FEU條約第216(1)條歐盟因各項創始條約之授權,歐盟具有對外與第三國或其他國際組織簽署條約或協定之權利;或對於以建立包括互惠權利與義務、共同行動和特殊程序的聯係關係者亦同(FEU條約第217)。這種條約或協定一經簽定,即成為歐盟法秩序之組成部份,對聯盟各機構及各會員國均具有拘束力(FEU條約第216(2)條)。從而各機構自不能作出與之相牴之規則、指令、決定;各會員國自不能與第三國或其他國際組織締結與之相牴之條約。惟FEU條約第218(11)條明確規定,會員國、歐洲議會、理事會或執委會可就擬議的國際條約、協議是否符合EU條約、FEU條約之規定獲得歐洲法院的意見,如歐洲法院作出否定的意見,除非修訂擬議的國際條約、協議,或根據EU條約第48條之規定,修改EU條約、FEU條約,否則該國際條約或協定不生效力。換言之,歐盟不得對外簽署與EU條約、FEU條約相牴觸之國際條約或協定。由此可知,歐盟與第三國或其他國際組織所締結之條約或協定,在歐盟法秩序之位階上,優於派生法而隸屬於EU條約、FEU條約;此類國際條約依照歐洲法院之意見,一般沒有轉換為聯盟法之問題,只要在聯盟公報公布就正式生效,即成為聯盟法之一部分,而依歐盟法優先、即時適用原則,直接拘束聯盟之公民或法人。但WTO的協定在歐盟的效力,實踐上歐洲法院因各協定的內容、性質的不同,而有不同的見解區分出有無直接效力的情形[8]

 

三、共同體/聯盟內會員國間簽訂之協議和機構間之協議。會員國間簽署的協議,其效力次於EU條約、FEU條約、派生法。機構間的協議,其效力次於EU條約、FEU條約,但高於派生法。

依照EEC 條約第220條(EC條約第293條)規定,會員國為了有利於其公民,在必要時應進行談判,以保障其人民權利、消除雙重課稅、互相承認公司、實現跨國公司合併、互相承認並執行內國法院之判決及仲裁判斷。執此,會員國在以上規定之框架下相互締結之條約或協定,亦應視為歐體/歐盟法之法源:例如為公司及法人之相互認許,於 1968 年簽署之公司及法人相互認許公約(Convention sur la reconnaissance mutuelle des sociétés et personnes morales);以及為簡化相互承認並執行司法判決與仲裁判決之手續,於1968年簽署之民商事件裁判管轄及執行條約(Convention concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière cilvile et commerciale)…等。事實上,某些會員國相互締結之條約或協定,雖不是會員國在創始條約之框架下簽署的,惟其談判過程理事會或執委會均全程參與,約文亦交由理事會秘書處(Secrétariat général du Conseil)保管,此類條約或協議.應仍可視為歐體/歐盟法之法源。為專利之統一而締結之歐洲共同體歐洲專利公約(Convention sur le brevet communautaire)即為一例。是項條約之締結雖非以各項創始條約為依據,惟其目的,則無非在於建立一個適用於歐洲共同體之統一的專利制度。該公約前言明示將遵循歐洲共同體之目的,而其第 39條更明確規定該公約之適用不得牴觸歐洲共同體之創始條約[9],其為歐洲共同體法之法源應無疑義。EEC條約生效後會員國間所締結之公約若與創始條約相牴觸時,其效力如何?EEC條約中並未有明文規定,而歐洲共同體專利公約( Convention sur le brevet communautaire 1989)第2條規定,不得援用本公約任何條款而排除EEC條約的適用。至於其他非專利案件應如何決定,似乎必須依循一般法理考量解決。創始條約與此類公約雖皆為共同體法體系中之一部分,然由於這種創始條約創造共同體法律體系,且基於創始條約之授權規定(如EEC條約第20條、第220條)會員國始有義務及權利締結此類公約,因而創始條約之效力應優於會員國間所締結之公約[10]。此外,倘此類公約與共同體法之規則、指令、決定相牴觸時,何者效力為優?共同體法之法規係基於創始條約之授權而由共同體機構制定出來的,若此類公約之效力不足以廢棄創始條約之規定,亦不足以影響創始條約授權所制定之法規,歐體/歐盟法規應優先適用[11]。否則,會員國即可相互藉訂定公約之方式,以達迴避歐體/歐盟法規之目的。

其實這種理論上的顧慮,在實踐過程是不可能發生的!因為會員國間簽訂此類公約,一般是先由會員國在執委會的參與下,協商擬定草約,並經執委會最後通過,再由各會員國代表簽訂的[12]

 

四、派生法或衍生法

為行使聯盟的職能,聯盟機構通過規則(英文regulations;法文règlements),指令(英、法文directives),決定(英文decisions;法文décisions),建議(英、法文recommandations)和意見(英、法文avis)。其效力次於EU條約、FEU條約、歐盟或歐盟和會員國對外與第三國、區域集團或國際組織締結的條約。

這些規範錯綜複雜,包羅萬象,不同於會員國的法律工具,可歸類為有拘束力規範(英文binding force acts;法文actes contraignants)和沒有拘束力規範(英文non-binding force acts;法文actes non-contraignants),會員國必須採取一切必要的國內法措施,以實施具有法律拘束力的聯盟規範(FEU條約第291條)。規則具有普遍適用性,它在整體上具有拘束力,直接適用於所有會員國;指令就其實現的結果而言,對於其所針對的每一會員國均具有拘束力.但由會員國自己選擇實施指令的形式和方法;決定在它整體上具有法律拘束力,其適用對象僅對其針對的對象;建議和意見不具有拘束力(FEU條約第288條)。

 

依照普通立法程序以執委會的提議為基礎,由歐洲議會和理事會共同通過的規則、指令或決定;在兩部條約規定的特定情況下依照特別立法程序由歐洲議會在理事會參與下,或理事會在歐洲議會參與下通過的規則、指令或決定,構成聯盟的立法性規範(英文legislative acts;法文actes législatifs)。另外在兩部條約規定的特定情況下,經若干會員國或歐洲議會提議,或者應歐洲中央銀行的建議,或者應歐洲法院或歐洲投資銀行的要求,也可通過立法性規範。一項立法性規範可授權執委會通過具有普遍適用性的非立法性規範(non-legislative acts),以補充或修改立法性規範中某些非根本性的內容(FEU條約第289條)。

有拘束力的立法性規範,發生法律義務如同規則、指令、決定之效力。無拘束力規範不發生法律義務而僅有政治意義,如建議(recommandations)、意見(avis),以及其他如決議(résolutions)、宣言(déclarations)、同意(accords)、討論(délibérations)、結論(conclusions)、行為準則(codes de conduite)、行動或立場一致(actions ou positions communes),表達機構對於一個問題的立場;並提供歐洲法院明朗化有拘束力規範的內涵。其他如執委會的綠皮書(livres verts)、白皮書((livres blancs)、報告(rapports)、通知(communications)、立法建議(propositions législatives)、工作綱領(programmes de travail)、行動計劃(plans d'actions);歐洲議會的報告(r apports)、決議(résolutions)等。

 

五、歐盟法的基本權利與一般的法律原則(英文Fundamental rights and General principles of the European Union lawDroits fondamentaux et Principes généraux du droit de l’Union européenne)。其效力高於派生法、歐盟或歐盟和會員國對外簽署的條約。

歐盟法的基本權利(Les Droits fondamentaux)與一般的法律原則(les Principes généraux du droit),淵源於歐洲法院的判決(la jurisprudence de la Cour de justice),構成歐盟法的組成部份。

聯盟會員國有關維護權利與尊重人權的法則,基礎條約沒有明文揭示這些基本權利與一般的法律原則,大部份是由歐洲法院的判決,借鏡于會員國共同的憲法傳統法律制度與會員國簽訂的國際人權公約特別是歐洲人權公約(la Convention européenne des droits de l'homme,CEDH),以及一般國際法(條約)原則,確保並充實以下基本權利與一般的法律原則。

歐洲法院的判決確認自由與權利(droits et libertés):所有權(le droit de propriété)、職業自由(la liberté d'exercer une activité professionnelle)、住所不可侵犯(l'inviolabilité du domicile)、言論自由(la liberté d'opinion)、家庭保護(la protection de la famille)、隱私權(la protection de la vie privée)、宗教信仰自由(la liberté de religion et de croyance)、平等待遇(l'égalité de traitement)…;確立一般的法律原則:法治(l'Etat de droit)、法的安定性原則(le principe de sécurité juridique)、不歧視公平審判權(le droit à un procès équitable)、禁止雙重紀律制裁l'interdiction de la double sanction、不歧視原則(le principe de non-discrimination)、刑事不朔及既往規則(le principe de non-rétroactivité des dispositions pénales)、會員國間連帶責任原則(le principe de solidarité entre les Etats membres)…;並確認這些基本權利與一般的法律原則的適用效力,位階高於派生法、歐盟或歐盟和會員國對外與第三國、區域集團或國際組織簽訂的條約。因此在制訂歐洲法律時,這些權利、原則都會被遵守。

 

六、歐盟法院的判決(la Cour de justice de l'Union européenne ,CJUE)

歐盟法院的判決,尤其是歐洲法院的判決(ECJ),建構歐盟演變運行中的一個主要法源。其效力僅次於EU、FEU條約。

歐洲法院的判決係大陸法系諸國裁判制度之產物,自為大陸法系之既判力原則(res judicata)所拘束,也就是說,裁判之拘束力是相對的,僅對特定事件之當事人有拘束力;不似英美法系國家所遵循之判例拘束原則(stare decisis),對同一類型案件所為之判決,前案對後案有拘束力,下級法院應受上級法院之約束(case law)[13]。事實上歐洲法院在判決中所發展確立的原則,對於解釋或者形成歐體/歐盟法都有深層的意義,不僅突顯法院判例之重要性,更使之自然而然地成為主要法源之一。

綜觀歐體/歐盟近七十年之統合進展,歐洲法院之判決所代表之意義,事實上並不僅侷限於歐洲法院透過具體之訴訟案例,消極地以為事實之認定或法規之適用,以保障法律之得到尊重;更重要的是歐洲法院對歐體/歐盟之各項基礎條約所為之解釋或發表之諮詢意見,積極地發揮其造法性功能,不斷地創設新的法律見解而形成新的法律原則;或作為歐體/歐盟法地位發展之依據,諸如確認其優於會員國內國法之Costa v. Enel案、宣示歐洲共同體法具直接效力之 Van Gend en Loos 案…等;或成為歐洲共同體對外職權擴張之法律基礎,如確認歐洲共同體對外享有締約權之 Aetr案、Kramer案、第1/75、第 1 / 76、1/78號諮詢意見…等,直接填補歐洲共同體各項基礎條約之疏透,並補充派生法之不足;或以為共同體精神之凝聚、藉以建立良好的運作體制或對含糊之權利義務關係詳為釐清。例如歐洲法院即曾就EEC 條約第 30 條和第 100 條作成明確之定義劃分:具特定例外之第30條之目的在於不久將來廢止所有對進口物品所加之數量的限制及其他同等作用之措施,而第 100 條之宗旨則在於經由會員國之法規規定促使因差異所致之伴腳石減至最少[14]。又如,對跨國勞務移動之自由化,歐洲法院就EEC條約第 59 條前段規定之精神,廢止了基於國籍或未經常居住於勞務提供地之理由而必須課徵提供勞務之人的作法,以免除會員國國民勞務提供自任之保障[15]。此外,上述一般的法律原則、基本權利,有許多即是透過歐洲法院的判決加以確立,而成為歐體/歐盟會員國必須遵守之準則。因此,歐洲法院的判決在歐體/歐盟法中,乃成為其重要法源之一,實不容置疑。惟歐洲聯盟條約生效之後補充原則(Principle of subsidiarity)的效應(EU條約第5條,EC條約第5條),似必拘束歐洲法院無限擴張聯盟權限的能力。

 

 

[1]參考王泰銓,歐洲共同體法總論,臺大法學叢書(70),三民書局,1997,頁139-169;歐洲聯盟法總論European Union Law in General,臺灣智庫叢書,2008,頁99-104。

[2]詳參王泰銓,歐洲聯盟法總論,臺灣智庫,2008年6月,頁137-154。

[3] 以上各個條約完整中英文名稱,見王泰銓,關於歐盟法規範的名稱翻譯、條款引用與適用的問題,歐洲萬象2019.Feb 01,臺灣歐洲聯盟研究學會eusa-taiwan.org.tw;王泰銓,fb2019.Feb 01。

[4] 參照EC條約第10條,即原EEC條約第5條、Euratom條約第192條及ECSC條約第86條之規定。

[5] 參照TEU Article 50、TFEU Article 218。

[6]歐盟自1995 年1月1日以歐洲共同體(European Communities) 身分加入WTO 後,執委會以單一關稅同盟在WTO 事務上代表所有28 個會員國發言。歐體/歐盟是以結合會員國成一超大經濟體,提升競爭力,共同對外享有經濟利益。然而,歐體/歐盟之對外貿易政策或貿易談判的執行是否與WTO 協定相牴觸?若有所牴觸,何者優先適用?此乃WTO 協定:包括GATT(關稅及貿易總協定),TRIPs(與貿易有關之智慧財產權協定),GATs(貨品貿易協定),及SPS(食品安全檢疫與農產品檢疫協定)等,在歐體/歐盟之效力問題。雖然WTO 協定為國際條約,但歐洲法院的相關判決因協定性質的不同,而區分其有、無直接效力。

[7]歐洲共同體與歐洲自由貿易協會國家於1984年共同發表盧森堡宣言之後,致力籌設歐洲經濟空間(European Economic Space,EES)。後因英國認為“Space”意義模糊、空洞,乃改用Area一詞。1990年5月,共同體執委會根據EEC條約第238條規定向理事會提議要求授權與EFTA 國家進行建立歐洲經濟區域(European Economic Area,EEA)談判。同年6月13日歐洲議會對歐洲經濟區域談判作出正面意見,表示應本「其不得影響共同體的統合及主權」的原則,6月18日理事會通過授權執委會談判內容,承認EFTA國家在單一市場內與EEC會員國一般享有同等的權利。但是EEA的建立必須考慮不影響EEC的內部統合;共同體法必須為EEA之基礎,減低區域內經濟社會之差異;EEA內各協約國之權利義務平等、公平競爭;EFTA國家尊重共同體之決策主權的獨立性以建立EEA之共同機構以及結合發展基金(Cohesion Fund);EEC-EFTA國家妥善安排漁業、農業、運輸及法律爭端的解決問題。經過雙方多方協商、諒解下,終於在 1991 年 10 月 22 日達成協議,共同體十二個國家和歐協七個國家成立一個囊括十九個國家領域的歐洲經濟區域,設置共同聯合委員會等機構,在這領域內實行貨物、勞務、人員、資本之自由流通[7]。後因瑞士公民投票拒絕加入,包括十八個國家的 EEA 協定,延遲至 1994 年 1月1日發生效力。

[8] 詳參王泰銓,歐洲聯盟法總論,臺灣智庫,2008年6月,頁137-154。

[9]詳參閱 Issac Guy,Droit communautaire général,Pairs : Masson,1992,3eme edition,pp136-137;Lasok D . & Bridge J.W.,op . cit .,pp . 189-190。

[10]因而學者有稱此類協議為輔助協議(Subsidiary Conventions),見 Hartley T . C .,The Foundations of European Community Law,2ed.,1988,p . 92。

[11] Hartley T . C .,pp . cit .,p . 95。惟學者有不同見解。參照 Lasok D. & Bridge J.W.,op . cit .,p.111。

[12] 參見Isaac Guy,Droit Communautaire général,Masson,Paris,New York,Barcelone,Milan,Mexico Sao Paulo,1983,pp. 142-143。

[13] Jurgen Schwarze,The role of the European Court of Justice in the interpretation of uniform law among the Member States of the EuropeanCommunities,Baden一 Baden : Nomos Verlagsgesellschaft,1988,p. 31。

[14] Case 193 / 80,Commision v. Italy(1981)E.C.R. 3019 at.3033。

[15] Case 33/74,Johannes Hennius Maria Van Binsbergen v. Bestnur van de Bedrijts vereniging voor de Metallnijverheid ( 1974 ) E.C.R. 1309,para 10。