前國立高雄大學法學院院長 王泰銓
現代民主先進國家，沒有不實施公民投票的。不但公民投票的議題相當廣泛，顯示保障基本人權的現象，而且在公民投票連署過程，沒有傳出連署造假、偽造事件以及邊投票邊開票的亂象。公投綁大選，抑或以多議題同時選舉的方式舉行，無所不有。以下檢視二十世紀中葉至二十一世紀晚近以來，歐洲國家公投的經驗，探討我國現行公投法之再次修改。
一、二十世紀中葉以來，根據學者R.本傑明巴伯（Benjamin R. Barber）、S.道爾頓羅素（Russel l S. Dalton）以及歐洲創制與複決中心（IRI Europe）研究、調查，公民投票人民直接參與形式，相當程度已經被認為可以補充代議政治之不足。先進民主國家中絕大部分的公民，希望多點機會直接參與政治；E.大衛巴特勒 （David E. Butler） 與J.奧斯汀蘭尼（Austin J.Ranney）針對公民投票進行跨國比較，發現公民投票事項範圍廣泛，涉及制憲、修憲包括憲政與選舉制度、領土變更；國際條約、組織之批准或加入；核能、環保、墮胎、毒品與道德和生活現實等方面的議題[1]。
根據曹金增、L. 勞倫斯莫雷爾（Morel Laurence）統計歐洲十五個民主先進國家：
1990-1995年間 總共舉辦過140次公民投票。公投事項與憲法相關的次數最多，其次是與生活現實、領土和國際組織相關的，最少的是與道德相關的議題[2]；1940-2007年間，總共116次，有關憲法與制度（48次）、主權與領土（22次）、道德與生活（20次）、經濟與社會（23次）、無法回復的決定（3次）。其中義大利（63次），丹麥（16次）、法國（14次）。大部份是憲法與制度方面的議題，比利時與希臘，僅有一次的公投是憲法議題表決國家應採用的政體。事實上，歐洲統合的議題（在主權與領土方面）已經是歐洲國家普遍採用公民投票的。芬蘭、盧森堡、荷蘭、英國僅有一次的公投是針對歐洲統合議題舉辦的[3]。
M. 塞泰拉（Maija Setälä）研究西方十九個西歐民主國家的公投，發現1940年代之後，政府提案的公民投票數量，穩定增加，1970 年代之後，在所有的政府提案公民投票之中，有超過一半是關於歐洲整合的議題[4]。
瑞士是世界上最早舉辦全國性公民投票的國家。尤其1848年聯邦憲法，採納地方行之有年的直接民主制度，奠定了全國性公民投票制度的基礎。根據學者L. 勞倫斯莫雷爾[5]的統計，早在1940-2006 年間，瑞士就曾舉辦過396次的全國性公民投票；Trechsel與Kriesi[6]分析，公投議題廣泛，包括憲法的全面性修改；政治權利、各邦的政治機制；能源、環境、交通、運輸、稅務以及一般公共經濟議題等。
二、 二十一世紀晚近以來，根據台灣歐洲聯盟研究協會歐洲國家公投學術研討會施正鋒、張福昌、鄭欽模、洪偉勝、范盛保、紀舜傑、林雍昇、黃建龍、魏百谷、王思為、鄭得興、林佳和等學者專家研究報告[7]顯示，歐洲統合的重要議題，歐洲國家紛紛採用公民投票的方式來決定，入歐、脫歐、批准歐盟基礎條約包括歐洲憲法條約等。其他更有蘇獨、脫歐公投、加泰隆尼亞獨立公投；波蘭眾議院選制、補助政黨資金、稅法解釋等公投；英國議會權限、下議院議員選舉制公投；奧地利無核歐洲、養老金、福利國家奧地利、郵費、教育、反教會特權公投、加入TTIP，CETA，TiSA公投；愛爾蘭廢除參議院、選總統年齡降為21歲、墮胎、同性婚姻、公民身分公投；義大利憲政改革、天然資源公投；拉脫維亞解散國會、俄語官方語言公投。
2001-2017年間，根據瑞士聯邦統計局（Federal Statistical Office）資料顯示，總計142次公投中有加入聯合國、歐盟或歐洲經濟區域、申根協定的；核能、教育、文化、媒體方面的；最低薪資、保險、租稅、貨幣主權、公共財政、基礎建設與生活環境等社會、經濟政策的，特別是新近外國人移民入籍、工作、居留以及反對興建清真寺尖塔等的公投。
歐洲民主國家由於其歷史背景、國情與國際潮流的影響，各自有不同的公民投票制度，對於舉辦公民投票時，是否與國內全國性大選同時舉行，也有不少的實務經驗。總體而言，公民投票議題相當廣泛，公投沒有連署造假、偽造事件，公投綁大選，抑或以多議題同時選舉的方式舉行，亦無所不有，但無所謂的公投亂象發生！
三、 反觀臺灣這個不正常的民主國家一直陷於兩岸關係的政治騰圖中，遲至2003年才有的公投法，還擺脫不了中美壓力、國內政治與意識形態的糾葛，辜負公投先驅者蔡同榮立委的理念，國民黨、民進黨主導下出現了所謂的鳥籠公投法[8]。
2017年第一次修改，修訂條款雖大幅降低公投提案[9]、連署[10]、通過[11]的門檻：公民投票案提案人人數，只需達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上；連署人數達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上；公民投票案投票結果，有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者，即為通過（第 10、12、29 條），但其範圍卻仍然限縮在憲法規定之外以及公投法未規定者。
具體而言，全國性公民投票事項限制在：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決；預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案（第2條）；立法院依憲法之規定提出之複決案，經公告半年後，應於十日內交由主管機關辦理公民投票；當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。行政院對於重大政策之創制或複決之事項，認為有進行公民投票之必要者，得經立法院同意，交由主管機關辦理公民投票（第15、16條）。
換言之，公投法排除國人一直議論之國旗、國歌、國號、領土變更、國家主權與兩岸定位等議題。以上種種層次上的限定，難怪被比喻為小鳥籠換了大鳥籠！
甚至於今年（2018）九合一選舉與公投實踐過程中，發生諸多匪夷所思，亂成一團的現象。
四、公投法的再次修改與檢討
（一）他山之石可以攻錯，借鏡歐洲民主國家公投立法與實務經驗，檢討我國公投法的再次修改，展現維護基本人權的宗旨，跳脫出兩岸的政治氛圍，突破現有公投範圍、議題的限制。助益政府以民意為後盾，呈現修憲正名臺灣入聯、反併吞的公投，促使臺灣早日成為國際上的正常國家！（二）為避免公投連署造假、偽造情形，可以比照選舉無效之訴規劃驗票（造假、偽造的）一張三塊臺幣計算罰則，訂定比例通過的門檻。即計算連署造假、偽造票數與提交總連署票數的比例，決定通過門檻。
另外訂定罰則，責成中選會對投票所與選務人員不當規劃，以及對公投事項含混不清之無能處理，產生的脫序情形，集體辭職負責。
（三）按公投法第 10 條規定，主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於三十日內完成審核。經審核有提案非第2條規定之全國性公民投票適用事項、提案內容不能瞭解其提案真意…，主管機關依法舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正（自聽證會結束日起算三十日內補正），逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回。提案合於規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書（以二千字為限），逾期未提出者，視為放棄…。今年九合一選舉、公投亂成一團的現象，顯然中選會以及相關立法機關及行政機關，嚴重疏忽未能善盡職責：
1、 全國性公民投票第10案「你是否同意民法婚姻規定限定在一男一女的結合？」。中選會應依據大法官釋字第 748 號意旨，以及公投法第2條全國性公投範圍在「憲法規定之外以及公投法未規定者」的規定，駁回不能成案的公投第10案。
大法官釋字第 748 號對於民法第4編親屬第2章婚姻規定，未使相同性別二人，得為經營共同生活之目的，成立具有親密性及排他性之永久結合關係，於此範圍內，與憲法第22條保障人民婚姻自由及第7條保障人民平等權之意旨有違。有關機關應於本解釋公佈之日起2年內，依本解釋意旨完成相關法律之修正或制定…。且釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之…。從而確立了大法官所為解釋 具有憲法的效力。準此中選會為何同意舉行違法甚至於違憲公投？[12]
2、 公投事項命題充滿陷阱的文字遊戲太多的政治算計，模糊了內容的焦點，干擾了選民的判斷，加上政府相關立法及行政機關針對公投事項意見書，嚴重疏忽未善盡職責欠缺說明清楚這些事項的前因後果，好比「以核養綠」、「維持禁止開放日本福島311核災相關地區農產品及食品進口」，導致人民判斷錯誤或不知投下同意票！[13]
[1] Barber, Benjamin R., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. University of California Press ,Berkeley, C.A., 1984；IRI Europe, Guidebook to Direct Democracy. Amsterdam and Bern, the Netherlands: Initiative and Referendum Institute Europe, 2005；Dalton, Russell S. et al., Public Opinion and Direct Democracy Journal of Democracy, 2001/ Democratic Challenges, Democratic Choices. Oxford, U.K.: Oxford University Press, 2004；Butler, David. E. and Ranney, Austin（eds）, Referendum: A Comparative Study of Practice and Theory. Washington D.C., American Enterprise Institute, 1978, p.11-14/ Referendum around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington D.C., American Enterprise Institute, 1994, p.2-3。詳閱李俊達，歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果，東吳政治學報，2009年，第27卷第1期，頁55-56、58。
[2]曹金增，解析公民投票。台北：五南書局，2004，p.96-97。
[3] 資料來源：Center for Research on Direct Democracy (2009； Morel (2007)，轉引自李俊達，前揭註，頁64-66。Morel Laurence, France: Toward a Less Controversial Use of the Referendum? in Michael Gallagher and Pier Vincenzo（eds）, The Referendum Experience in Europe. Macmillan, H.A.: Palgrave Macmillan, 1996, p. 66-85；Morel, Laurence, The Rise of Political Obligatory Referendums:The 2005 French Referendum in Comparative Perspective. West European Politics, 2007, 30, 5: 1041-1067.
[4] Setälä, Maija , National Referendums in European Democracies: Recent Development. Representation , 2006, 42, 1: 13-23. 轉引自李俊達，前揭註，頁58。
[5] Morel, Laurence,above Articles.
[6] Trechsel, Alexander H. and Hanspeter, Kriesi, Switzerland: The Referendum and Initiative as a Centerpiece of the Political System, in Michael Gallagher and Pier Vincenzo（eds）, The Referendum Experience in Europe, Macmillan. H.A.: Palgrave Macmillan, 1996, p. 185-208. 參閱李俊達,前揭註，頁57。
[7] 張維邦教授系列講座：歐洲國家公投學術研討會（臺北：2018年10月6日.）－慶賀王泰銓教授八十高壽.主辦單位台灣歐洲聯盟研究協會，承辦單位台灣國際研究學會，贊助單位財團法人新世紀教育基金會、民報文化藝術基金會。
[8]對於公投提案、連署及通過門檻過高，且其適用範圍或議題極端受限，全國性公民投票截至2017年12月修法前，中央選舉委員會公告成案、並舉行投票的全國性公民投票只有六案，但六案全部因投票人數未達50%門檻而遭到否決。地方性公民投票截至2017年12月修法前，經由中華民國各地方選舉委員會公告成案、並舉行投票的地方性公民投票只有5案，其中有4案遭到否決，1案同意。
[9]行政院向立法院提出公民投票獲同意之提案重大政策創制或複決案或立法院之提案重大政策創制或複決案、依憲法之複決案不適用本規定。
[10]行政院向立法院提出公民投票獲同意之提案重大政策創制或複決案或立法院之提案重大政策創制或複決案、依憲法之複決案不適用本規定。
