文/劉彥甫
2017年底，《公民投票法》修正部分條文，包含公投提案門檻、公投連署門檻、公投通過門檻、可公投年齡下修，連同不在籍投票等細節修改，促使公民投票提案件數大幅提升。在最終通過連署與審核高達十案的情形下，不僅將一次性決議全國性公民投票的所有提案，會同2018地方公職人員選舉共同於11月底辦理，年滿廿歲的公民，按地區分別，共計有13-15張選票可領取圈選(年滿十八歲可圈選至多10張的公投票)，所有赴投開票所執行公民權利的公民，也將一同締造臺灣有史以來，「選票種類最多、選舉人數最多，以及公投件數最多」的歷史紀錄。
由於中選會最遲至選前一個月才公布，所有成案的公投件數與內容，導致公投案意見發表會倉促辦理，這些意見發表會不但多數舉辦於上班時間，許多公投案甚至出現反方都缺席的情形。這不僅證明中選會無法彰顯行政績效，更造成公民充分了解公投案細節的權益被剝奪。另據《公民投票法》第30條明文規定，「經創制的立法原則，立法機關不得變更，於法律、自治條例實施後，兩年內不得修正或廢止；經複決廢止法律、自治條例，立法機關於兩年內不得再制定相同法律；經創制或複決的重大政策，行政機關於兩年內不得變更該創制或複決案內容」。這代表著重大政策與法律一經廢止，至少將被擱置兩年。
舉例來說: 在公投第16案「以核養綠」的主文，「您是否同意廢除電業法第95條第1項，即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉』之條文」？此案一經公投通過，不但與臺灣邁向「非核家園」的理想背道而馳，隨著政治環境的變化與法律約束，核四將有機率在兩年內「重啟」。這麼嚴肅且影響臺灣未來的公投案，能夠在衝擊評估報告不透明、不了解公投案訴求的前提下，就逕付公投嗎？英國脫歐的殷鑑不遠，一旦公投過關，縱使有七十萬人近日在倫敦，集會遊行要求舉行「二度公投」，都無法改變明年三月底，英國必須重新與歐盟修改所有物品關稅與人口移動的法制，以及財團開始遷離倫敦的計畫。
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圖一:英國公民參與脫歐公投遊行 圖片來源:中央社
另外，地方公職與公投選舉都在同一投開票所圈選，投開票所的動線設計多半呈現ㄇ字型(前門進後門出)，採地方公職人員選取優先領票投票入票匭後，必須「主動」走向公投選務人員領票後投票，否則一旦離開投開票所不得重新進入。由於選務人員依法為規避有選舉舞弊之嫌，多半不能提醒公民可領公投票，種種上述的制度缺漏，都導致公民投票法賦予公民直接民主的權利，出現瑕疵。
有鑑於此，臺灣歐洲聯盟研究協會與臺灣國際研究學會，近日同贊助單位新世紀教育基金會、民報文化藝術基金會，共同舉辦「歐洲國家公投學術研討會」，以歐洲各國公投脈絡與案例為主題，進行探討並反思臺灣公投現狀。議題除「瑞士公投世界典範」、「法國公投制度之演變」、「難分難合？從蘇格蘭獨立公投及英國脫歐公投談公民投票之可能及侷限」、「直接民主在德國」之外，包含東歐與南歐等國公投法制的探討，無非在交換意見之餘，督促臺灣政治朝向良善治理。
台灣國際研究協會理事長施正鋒致詞時提到，公投研討會作為張維邦教授系列講座活動之一，除了要祝賀王泰銓教授八十大壽，協會更特別邀請眾多學者參與發表、以及邀請台灣水資源與農業研究院董事長吳榮義擔綱主持。同時，以「歐洲國家的公投制度」為題發表的施正鋒提醒，歐盟國家採取公投的用意，除了歷史傳統，相當程度是想透過直接民主來改善公民的政治參與，以提高政府參與歐盟的正當性。儘管經過多年的實際運作，公投制度中有些缺憾招致批評，甚至主張廢除公投，但已有學者批判、歸納利害關係，公投作為彌補間接民主的工具，仍能提高決策的正當性。
學者Cheneval 與 Ferrín將這些批判歸納為六大項，包括公民無力理解公投議題、公投只適合小國寡民、利益團體的影響力較大、公投會促成表達型投票（expressive voting）及走向民粹主義（populism）、公投違反民主課責（accountability）的原則、以及會製造從眾行為（conformity）、不利少數族群權利的保障，具體分析如下：
（一）公民能力：議者指出公投最大的缺點是公民缺乏投票所必須的資訊、或是專業能力，無法針對公投的題目做出理性的思考而投票，相對之下，代議士往往比一般老百姓見聞廣博（better informed），因此主張將決策權限縮。Cheneval 與 Ferrín認為，議員是不是真的懂得比較多，值得商榷，畢竟，術業有專攻，更何況在現實生活，選民說不定比政治人物更瞭解需要決策的事物，總之，公投是多一道控制的機制，讓公民可以檢驗政客的決策是否私心自用。
（二）國家大小：傳統的觀點是直接民主適用於幅員較小的地方，要是國家的人口超過相當的程度，就只好以多數決取代共識民主（consensus democracy）、比較難以維持和諧的體制，民主的品質無形中就會降低。Cheneval 與 Ferrín對此嗤之以鼻，因為這樣的說法與其說反對直接民主，倒不如說人口太多根本不利民主跟民主化。代議政治雖然可以降低成本，付出的代價是放棄對代議士立法的制衡機制；事實上，美國舉辦公投最頻繁的是加州，人口 4,000 萬、選民 2,300萬，是瑞士的十倍，而美國、德國沒有全國性公投，對於公投是否有損聯邦制國家的主權有所疑慮。
（三）利益團體：究竟財力雄厚的利益團體，在公投是否會比一般選民發揮不成比例的影響力？Cheneval 與 Ferrín指出，實證研究的成果並不支持這樣的論述，事實上，美國不少地方採取直接民主，出發點就是要抑制利益團體左右議會。以國際透明組織（Transparency International）的報告為例，在歐盟總部的布魯塞爾有 15,000-30,000 人從事遊說工作，每年的開銷高達 10 億馬克，其中三分之二是企業界的代言人。如果能有公投機制，利益團體必須把心力打散到 28 個歐盟成員國、成本勢必提高。選民至少可以運用公投來降低利益團體的壓力。
（四）表達型投票、民粹主義：表達型投票相對於傳統的議題投票，差異點在選民會藉著選舉的機會表達自己的一些立場，從負面來看就是借題發揮、沒有針對公投的議題來投票。Cheneval 與 Ferrín認為，能趁著公投的機會動員選民關心公共課題，特別是媒體的品質能兼顧的條件下，有助於公民學習如何討論與對話。儘管會有情緒化的動員，並不是什麼壞事，反觀一般選舉所期待的議題投票，也一樣會有情緒波動。至於民粹主義，從波蘭、匈牙利、及法國的經驗來看，代議式民主反而比較容易橫掃整個民主體系，相對地，在頻繁使用公投制度的瑞士來看，並沒有明顯的民粹傾向。
（五）民主課責：反對公投的人認為選民逕行公民投票後，決議一旦導致問題爆發，無人可為過錯償責。Cheneval 與 Ferrín則不以為然，直接民主可以比間接民主更能鼓勵選民負責、掌控投票的執行，因為每個選民多少會隸屬不同的團體（至少是國家的國民），彼此會有某種程度的相互約束，更何況，直接民主的約束力還可能勝於間接民主。
（六）從眾行為：Cheneval 與 Ferrín坦承，儘管歐盟國家對於少數群體、或是少數族群的權利保障已經有長足的進步，然而，仍然免不了面對社會上多數人的另眼相待。不過，這樣的際遇跟直接民主、或是間接民主無關，不能用來反對公投，關鍵還是在於立法。
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圖二:歐洲國家公投學術研討會於日前舉辦 圖片來源:臺灣歐洲聯盟研究協會提供
借鏡瑞士公投
晚近以來，歐盟所有會員國總計已逕付三百多次公投，若對照擁有獨樹一格直接民主制度的瑞士，公投次數竟然不及「公投大國」瑞士的一半。對此，學者張福昌回應，瑞士擁有不但擁有地位平等的同儕政府 (Kollegialregierung)、幾乎不存在的國家元首(Staatsoberhaupt)、以及特殊的國家與民主傳統(Staats-und Demokratietradition)，其公民創制提案的細節，值得臺灣參考。
瑞士公民提出「公民創制提案」的程序，主要分為遞交、審核、公佈與連署、討論與籌備、確定公投日、生效與執行等 6 個步驟。 在公民創制的過程中，除了公民以外，聯邦政府（亦即聯邦理事會 Bundesrat） 與聯邦議會亦應扮演諮商與協助的角色，以讓每一項公民創制能夠順利執行程序如下(見下圖三)。
(一)遞交提案：公民創制提案人必需成立一個由 七 至 廿七 名具有投票資格之 公民組成的公民創制委員會(Initiativkomitee)，再由該委員會以任一官方語言 起草附有標題的公民創制文本，向聯邦政府遞交公民創制提案。聯邦政府在收到公民創制提案後，應責請相關部門將公民創制提 案翻譯成其他官方語言，並同時檢閱提案標題之可行性。
(二)審核提案：公民創制委員會遞交公民創制提案時，應附上連署單樣本， 以供聯邦政府審核。聯邦政府檢視公民創制提案之內容與形式的合法性後，才能進行連署。此階段的作業時間通常為四個月左右。
(三)公佈與連署：通過審核的公民創制提案，將由聯邦政府在其聯邦公報 (Bundesblatt)上公佈之。經官方公告的公民創制提案，必須在公告日起十八 個月內備齊 十萬份以上的有效連署，並遞交給聯邦政府與聯邦議會。
(四)討論與籌備：聯邦政府在收到連署書後，得於 十二個月內函請議會做出 人民是否應支持公民創制提案的建議。假使聯邦政府欲針對原案另擬 「相對提案」(Gegenvorschlag)時，則此階段的作業時間可延長到 十八 個月，並交由議會討論。在聯邦議會的審查階段，可能因為上下議院的意見分歧而讓該公民創制案遭到延宕；除此之外，聯邦議會也可能因為要 提出「相對提案」，以作為公民創制提案的對照選項，而使審核階段變得冗長。為避免提案無限拖延，聯邦議會必須在 十八個月內針對該公民創制提案完成討論與評估並做成建議。此外，針對於聯邦政府所作出之「相對提案」，議會僅有 十二個月的討論時間。然而，如果聯邦議會對於聯邦政府擬定之「相對提案」欲作修改或另提「相對提案」時，則可另提出延長 十二 個月的作業時間。
(五)確定公投日：聯邦議會針對公民創制提案的所有討論必須在該提案正式 遞交日起 卅個月內完所有決策，不過，如果有出現「相對提案」的話，則得延長至 四十二個月。當完成上述步驟後，聯邦政府必須確定公民投票日期，並且公佈投票相關事宜（例如：投票所、投票時間等）。另需注意的是，聯邦政府必須在預定之公投日前 四個月（至少），決定將把哪項提案交付公投。而公投日期則必須設在聯邦議會完成決策後的 十 個月內；如果公投遇到與聯邦選舉，則公投日得最多延長到 十六 個月。
(六)生效與執行：完成公投後，如果公民創制提案獲得雙重多數的話，即代表該公民創制提案通過，那麼聯邦政府就應在其公報上發佈創制提案生效的消息，並要求相關政府部門確實執行該項公民創制提案的內容。.jpg)
圖三:瑞士公民創制程序圖 圖片來源:張福昌繪製
值得一提的是，雖然公民創制權的行使是瑞士公投制度最大的特色之一，且瑞士公民創制提案的數量，在1970年後有顯著出現逐漸增加的趨勢。然而，對於公民創制提案的表決上，瑞士公民似乎對於自己所提的「憲法提案」缺乏信心，在歷年提出的公民創制提案中，同意率低 於10 %。這不僅說明了憲法議題的嚴肅性，更證明了瑞士的政治運作仍然走在代議民主的軌道上。
由於瑞士聯邦在公投決策過程中有豐富的「官民對話」，公投對瑞士聯邦決策的影響就可以具體回應學者Cheneval 與 Ferrín上述的論述。首先，公投具有煞車功能：瑞士公民可以對聯邦議會已經通過的修憲與法律決議案再度表示意見，如果大部份公民不贊同聯邦議會的決定，就可以適時地透過公投予以反對，阻止一個不符合民意的修憲或法律的生效，這種煞車功能成為瑞士公投制度的特色之一。其次，公民創制是瑞士政治的革新要素：當政府官員或國會議員的接地性不高時，常常會忽略民間真正的需求，而制定一些不符合民眾利益的政策，而怨聲載道。此時公民自發性地提案創制一些新的法律，彰顯人民的需求，同時也能夠讓整個國家與時俱進，發展新的法律與公共政策，例如：高速公路限制最高時速、建構登山步道網等案，都讓瑞士政府決策更有民意基礎、更有創新動力。
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圖四:瑞士公民前往公民投票 圖片來源:中央社
借鏡德國公投
有別於瑞士直接民主的蓬勃與興盛，觀察德國多年的學者林佳和則回應，德國這個傳統上被歸類為典型代議民主的國家，由於逐漸流失公民的信任，而顯得危機重重，改革需求與壓力甚大。當然，德國並非毫無直接民主制度，相反的，歷史悠久而多樣化，但德國屬於在中央層次側重於代議民主、而直接民主相對極弱的型態；地方層級，直接民主則蓬勃得多。
以布蘭登堡邦（Bundesland Brandenburg）為例，邦憲法第 76 至 78 條，分別規定三個不同直接民主形式：第 76 條公民提案（Volksinitiative）：所有住民均有向邦議會，於其管轄之範圍內，針對政治意志形成上特定議題之提案權，包括法律草案與申請解散邦議會。此提案權須由住民 二 萬人以上，申請解散邦議會者則須有投票權人總額 十五萬人以上連署行使之。連署代表有權為聽證。邦預算、公務員勤務與照管待遇、租稅及人事決定，不得為提案權之標的。
第 77 條公民創制（Volksbegehren）：於依第 76 條提出法律草案、申請解散邦議會或其他提案起 四個月內，邦議會不為同意者，行使提案權之代表得請求為公民創制。邦政府或邦議會三分之一以上議員不同意該公民創制者，得提交予邦憲法法院裁決之。如有投票權人總額 八萬以上，於 六 個月內完成連署者，亦得提出公民創制案。申請解散邦議會者，須取得投票權人總額 廿萬以上之同意。
第 78 條公民複決（Volksentscheid）：邦議會未於 二 個月內遵從公民創制者， 應於之後 三 個月內，辦理公民複決。邦議會得提出法律草案對案或其他第 76條所稱提案，交予複決。邦議會議長得以適當方式，公告此附理由之法律草案或其他提交複決之提案。法律草案或第 76 條所稱提案，有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者，為通過複決。修憲及申請解散邦議會者，有效同意票數達三分之二，且有效同意票達投票權人總額一半以上者，為通過複決。投票僅得計算有效之同意及不同意票。
第一任聯邦德國總統 Theodor Heuss 曾說:「直接民主是對於所有煽動者的犒賞」，雖然就實證經驗上來看，直接民主未必只能跟煽動偏激劃上等號，然而，在敗壞而失靈的民主體制中，直接民主確實可能帶來更大的危害。德國社會學家 Claus Offe 在 90 年代即敏銳的觀察到，在間接民主下，人民還可以用選票來制裁政黨，但在直接民主中，那些厲害的煽動者、宣傳家與政治公關業者們，反而無所忌憚，他們不需要對人民做任何須負責任的報告，人民更無任何制裁之道，而且在直接民主的過程與氛圍下，由於不需論證、不必費心說理與提出正當事由、沒有言談倫理與審議之下的要求與負擔，無疑的，人民將無所顧忌地顯露出「比較糟的那個我」（schlechter Ich des Bürgers），無須掩飾、不必客氣，世俗社會中的理性標準可以棄如敝屣，這番景象不免令人擔憂。
不過，林佳和仍認同美國政治學者 Benjamin Barber 在專著《Strong Democracy》中所強調的：參與越多，人民就會越愛上參與，民主會帶來更多的民主，不會走回頭路。相較於其他歐美各國，直接民主雖未到乏善可陳，但應該說有段距離的德國，何去何從？或許，論述者與倡議者，不論贊成或反對，不該以「與間接民主對立之直接民主」的基調出發，兩者其實不需要相互替代，比較孰優孰劣，更不見得一定會圖利特定階層、貶抑其他階級者。到頭來，如何在人民自決的前提下，找到一更好的組合，不論制度、還是政治意識上，可能才是最重要的任務，對德國人如此，對其他國家又何嘗不是。
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圖五:2013德國柏林新能源公投倡議 圖片來源:WIKI
借鏡奧地利公投
學者林雍昇歸納奧地利有 史以來，總計卅二 次的公民投票，發現其中多數出於政黨提案，雖然在奧地利發起公民倡議，一直被視為議會反對派的政治手段，但奧地利廢核公投的過程，可堪臺灣參考。
這座落於多瑙河畔的 Zwentendorf 核電廠，其興建於 1969 年，由當時的奧地利人民黨(ÖVP)一黨獨大的克勞斯二世(Klaus II)政府決定，並在奧地利社會民主黨(SPÖ)政府克雷斯基二世( Kreisky II)於 1972 年完成建設後開始運轉。時至1975年，奧地利掀起一股反核運動的狂潮。1978年，關於「和平利用核能的法律」於國民議會中舉行唱名表決，通過該法逕行公民投票。之後，聯邦總統 Kirchschläger 下令舉行公民投票，並確定將 於1978 年 11 月 5 日舉行。
在公民投票前的競選活動中，執政的社會民主黨(SPÖ )和其親近的社會團體主張贊成運轉，而反核團體則爭取「不贊成」投票，並警告核電的風險。ÖVP 本身雖贊同持續使用核電，但因為身為反對黨的關係，卻決議站在反核團體的身旁，而在 20 世紀 60 年代力挺核電廠建設的的 FPÖ，此時也因反對而反對，站在反對使用核能的一側。
決戰日投票率達 64.1％，「和平利用核能的法律」，遭到過半數 50.5％的多數票否決，並在1978 年 12 月 15 日，國民議會一致通過了「核能禁用法」( Atomsperrgesetz ) ，該法同時禁止建造及運轉新、舊核電廠。不過，1985 年，代表SPÖ 的總理 Sinowatz，重新運轉Zwentendorf 發電廠的企圖再次告吹，待1986 年車諾比核災發生後，奧地利拒絕核電發展成為全民政治共識。1999 年，國民議會一致通過將原有的「核能禁用法」( Atomsperrgesetz ) ， 提升成為具憲法地位的 「無核奧地利憲法」(Bundesverfassungsgesetz für ein atomfreies Österreich)。而Zwentendorf 公投更被認為是奧地利綠色運動的誕生年，與奧地利人民主意識的轉折點，為奧地利的社會和環境保護政策的確立，做出了重要貢獻。
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圖六: Zwentendorf核電廠現為奧地利教育與觀光的重點 圖片來源:Wordpress
借鏡拉脫維亞公投
在拉脫維亞的歷史中，公民投票主要有四種類型，第一類為國際法層次，係人民自決的展現，屬於直接民主，此類型公投不須公投法的存在，用以新成立國家或國家獨立，例如拉脫維亞的獨立公投；第二類屬於超憲法層次，係超越一國憲法的全民投票，例如制憲公投；第三類是憲法層次，係憲法規定下的全國性公民投票，用以決定全國性議題，例如複決投票；第四類則為國內法層次，屬地方自治權限，用以決定地區性議題，例如設立博奕特區的公投。
有趣的是，緊鄰地緣政治強權的拉脫維亞，近年在「俄語成為第二官方語言」 的公投議案上，因為俄羅斯曾是佔領國的緣故，許多公民對俄語在拉脫維亞升等成為官方語言，作出了嚴正拒絕的表態。
學者魏百谷指出，該公投是因為拉脫維亞的國會，拒絕審議該憲法修正草案，然而，因有超過 10%的拉脫維亞選民，簽署公投連署書進而成案，再由拉脫維亞的中央選舉委員會辦理公投。公投選票上，所列的問題為「你是否支持採納拉脫維亞憲法修正草案所提將俄語列為第二官方語言」；答案選項為同意（For）與反對(Against)。該次全國性公民投票不但開放境外投票、海外投票、監獄受刑人投票。另外，選民亦可採用郵寄的方式通訊投票，若選民因健康因素無法前往投票站，選民則可申請在家投票。這些制度的設計，都可做為臺灣日後修法之參照。
而依據拉脫維亞中央選舉委員會發佈的選舉結果，參與此次公投的選民人數，計有 109 萬 8,921 位公民，前往各投票所投票。其中，計有 27 萬 3,347 位選民投下同意票。相對地，投下反對票的選民，則高達82 萬 1,722 位選民，約占 74.77%。而約有 0.32%的選票，因複選或未勾選，而被視為無效票。爰此，關於俄語列為第二官方語言的公投，未獲通過，拉脫維亞的官方語言仍維持現行的規定，亦即拉脫維亞語是唯一的官方語言。
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圖七:至今仍有許多公民在連署希望俄語成為官方語言 圖片來源:avaaz.org
最後，相較歐洲諸國，臺灣罕見地出現很高比例的「死人連署」、行政機關回覆提案之意見書，是否應夾帶於選舉公報等諸多亂象，學者王泰銓則認為，歐洲公投議題廣泛涉及國際條約、人權道德、領土變更與環保，卻從未出現偽造性連署的發生。
臺灣迫於兩岸關係侷限，遲滯2003年才有公投法的誕生，儘管去年修法大幅降低連署與通過門檻，但公投法限制移除國籍、變更國號的提案，實在缺憾。不過他山之石可以攻錯，本次研討會希望能獲得各界的借鏡與參考，並喚起國人熱烈呼應東奧正名，促使臺灣成為正常化國家。[1]
[1] 本研討會集結歐洲諸國的公投立法與法制修訂過程，如欲深入研究更多精湛論述，煩請電洽臺灣歐洲聯盟研究協會、臺灣國際研究學會索取全文電子檔。
