歐洲萬象

歐盟新兩用物項出口管制規則的啟示The Enlightenment of the EU's New Export Control Rules for Dual-use Items

 

國立高雄大學榮譽教授 王泰銓
National University of Kaohsiung  Emeritus Professor 

Dominique T.C. Wang

一、歐盟新兩用物項出口管制規則之緣起

(一)歐盟第2021/821號規則取代了歐體第428/2009號規則

  基於歐盟的價值,在外交和安全政策上積極推展兩用物項出口管制,加強現行技術和新興技術的出口管制,確保聯盟和會員國履行相關國際條約的承諾和義務,終於2021年5月20日,歐洲議會和歐盟理事會依據歐盟執委會的提案增、修訂已經幾次修改的歐體理事會428/2009號《建立歐體管制兩用物項的出口、技術移轉、仲介和過境的共同體制度規則》(Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items),通過新的歐盟《管制兩用物項的出口、仲介、技術援助、過境和技術移轉的聯盟制度規則》(Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and of the Council setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items(recast))。

(二)兩用物項,指既可用於民事用途又可用於軍事用途的產品,包括軟體和技術。也就是該等產品也可用於有關與核武器、化學或生物的設計、開發、生產、處理,或與發射該等武器的導彈的設計、裝置、製造[1]

  兩用物項出口管制制度囊擴會員國共同的出口管制規則、評估標準、申請許可證之類型、兩用物項清單,以及控制非清單物項最終用途的共同規則;要求會員國,採取適當的措施以確保規則的執行。

二、歐盟新兩用物項出口管制規則之主要內容

新的管制兩用物項出口規則,在於加強管制新興軍民兩用物項出口、仲介、技術援助、過境和技術移轉,規定任何涉及侵犯人權的產品、服務、軟體或技術的出口,都須取得許可證,建立聯盟層級兩用物項出口商、外貿代理人、技術援助、過境和技術移轉的管制制度,明定「出口商」,包括持有合同並有權將物項送出聯盟關稅區的自然人、法人、企業,還包括在個人行李中攜帶兩用物項的自然人。另外該規則定義網路監控物項、對內部合規機制,明確包括與最終用途相關的盡職調查[1]

(一)要求出口許可證

1.-出口許可證之類型

出口許可證分為四種類型[2]

(1)單項出口許可證(Individual export authorizations):聯盟會員國主管當局向一個特定的出口商簽發,關於向第三國的一個最終用戶或收貨人出口一件或多件兩用物項的許可證。

(2)全球出口許可證(global export authorizations):聯盟會員國主管當局向一個特定的出口商簽發,關於一種或多種兩用物項輸往一個或多個第三國的一個或多個最終用戶的許可證。

(3)會員國通用出口許可證(national genernal export authorizations):聯盟會員國立法授權當局依法[3]簽發的出口許可證。會員國通用出口許可證不適用於規則附件 II 第一節中的物項[4],可能適用於規則附件II 從A 至 H 節中列出的物項和目的國[5]。如果對出口商遵守出口管制法律或許可的能力有合理懷疑,成員國主管當局可以禁止出口商使用歐盟通用出口許可,並與其他成員國交換資訊,除非能確定出口商不會出口該兩用物項。

(4) 聯盟通用出口許可證(Union genernal export authorizations): 從歐盟出口特定物項到特定目的地國家的許可證[6],目前共有8種。例如,歐盟通用出口許可證第EU001號授權向澳大利亞、加拿大、冰島、日本、紐西蘭、挪威、瑞士(包括列支敦士登)、英國和美國出口絕大多數兩用物項;歐盟通用出口許可證第EU002號授權向阿根廷、南非、韓國、土耳其出口某些列明的物項。

2.-出口許可證之申請、簽發

  出口許可證向出口商、仲介服務或技術援助提供者的居住所或設立地所在的會員國主管當局提出申請,提交有關參與交易的各方、目的地國家、最終使用者和最終用途、產品規格及其用途、數量、技術資料(包括製造商、產品名稱、規格、型號、物品描述以及主管當局要求的其他材料),以及其他對申請出口許可證有用的資訊。會員國主管當局應在國家法律或慣例確定的時間內處理許可證的申請,經批准簽發的出口許可證在聯盟各會員國內均有其效力。

  單項出口許可證和全球出口許可證之申請,如果出口商不居住或設立地不在聯盟關稅領域內的,由兩用物項位置所在會員國的主管當局簽發。通常單項和全球出口許可證以電子形式簽發,有效期最長為兩年,除非主管當局另有規定[7]

  提供仲介服務的許可應針對一定數量的特定物品,明確標明物品在原產國的位置、最終用戶及其確切位置。技術援助授權應明確標識最終使用者及其確切位置。仲介服務和技術援助的提供者應向主管當局提供申請授權所需的所有相關資訊,特別是兩用物項的位置、物項的明確描述和所涉及的數量、參與交易的協力廠商、目的地國家/地區、該國家/地區的最終使用者及其確切位置[8]

(二)建立《歐盟兩用物項清單》

  歐盟建立軍民兩用物項出口管制清單[9]:包括產品、軟體和技術,涵蓋核材料、設施和設備、特種材料及相關設備、電子、電腦、電信和資訊安全產品、感測器和雷射器、導航和航空電子設備、航海產品、航天器和推進系統等十大類產品,及相關的軟體和技術的出口到聯盟外的,需要申請出口許可證。以上所稱的軟體,係指一個或多個固定在有形表達媒介中的「程式」或「微程式」的集合,包括存儲在電腦硬體和卸載式存放裝置設備上的軟體;技術係指開發、生產或使用兩用物項所必需的特定資訊,以技術資料或技術援助的形式存在。

  這些物項在聯盟境內可以自由交易和移動,不需要出口許可證,特別敏感的物項除外。聯盟境內轉讓規則附件4中的兩用物項須經許可,主要包括導彈及相關軟體、技術,歐盟進行戰略控制的物項(如密碼分析),化學武器、核技術等[10]

  對於未列入《歐盟兩用物項清單》的物項,實施全面控制,舉凡涉及大規模殺傷性武器或軍事最終用途的物項,及可能被用於侵犯人權的網路監控物項,其出口也須經過許可[11]

  聯盟會員國在《歐盟兩用物項清單》外,可以制定自己的兩用物項清單或者對於《歐盟兩用物項清單》之外的物項實行管制,但規則要求會員國自主管制清單的調整通報執委會及其他會員國 [12]

  值得注意的,歐盟並無類似美國「微小含量規則」(de minimis rule)和「外國直接產品規則」(foreign-produced direct product rule)的規定,對外國產的物項一般沒有管轄權[13]

(三)擴張規則之適用對象與範圍

  新規則新增或明確「出口商」、「出口」、「仲介」、「仲介服務」的定義。

  「出口商」(any natural or legal person or any partnership that, at the time when the export declaration or the re-export or an exit summary declaration is accepted)包括持有合同且有權將物項送出歐盟關稅區的自然人、法人、企業,也包括在個人行李中攜帶兩用物項的自然人[14]

1.-「出口」(export)包括受管制的兩用物項從歐盟境內運輸到境外,以及通過電子媒介(包括通過傳真、電話、電子郵件或其他電子方式)將軟體或技術傳輸(transmission)到歐盟境外,或通過語音傳輸媒介口頭傳輸受管制的技術[15]

  「出口」包括再出口(re-export declaration)和加工出口(exit summary declaration)[16]

  歐盟沒有類似美國“視同出口”的概念[17],歐盟的再出口是外國的物項進口到歐盟後從歐盟出口,而美國的再出口是美國的物項出口到外國後,再出口到另一個外國。

2.-「仲介服務」(brokering services)是指一個第三國向另一個第三國購買、銷售或提供兩用物項或技術進行談判或交易安排;或出售、購買位於第三國的兩用物項以轉移到另一個第三國[18]

3.-「仲介」(broker)是指何從歐盟向第三國提供仲介服務的自然人、法人或合夥企業[19]

4.-「技術援助」(technical assistance)是指與維修、開發、製造、組裝、測試、維護或其他技術服務有關的技術支援,可以採取指導、建議、培訓、工作知識或技能的傳播或諮詢服務,包括通過電子方式以及通過電話或其他口頭形式[20]

5.-「技術援助提供者」(provider of technical assistance)指從歐盟向第三國提供技術援助的自然人、法人或合夥企業; 歐盟會員國的自然人或在歐盟設立的法人、合夥企業在第三國境內提供技術援助; 歐盟會員國的自然人或在歐盟設立的法人、合夥企業向暫時居於歐盟境內的第三國居民提供技術援助[21]

6.-「過境」(transit)是指非歐盟的兩用物項進入和通過歐盟關稅區運輸到歐盟關境外,包括從歐盟境外進入、通過歐盟關境,在自貿區內轉運或直接從自貿區再出口,臨時存儲並直接從臨時存儲的場所再出口,以及經由船隻或飛機進入歐盟、無需卸貨直接運出歐盟的情形[22]

7.-「歐盟境內移轉」(intra-Union transfer)是規則附件4中的兩用物項,從聯盟一個會員國轉讓到另一個會員國[23]

  另外規則進一步定義網路監控物項與對內部合規機制,並明確包括最終用途相關的盡職調查[24]。對網路監視技術更為嚴格的新管控,以防止對人權的侵犯和安全威脅,在聯盟層面的協調機制,允許聯盟會員國之間就網路監視專案的出口加強交流;要求申請全球出口許可證的出口商應建立內部合規機制(internal compliance programme ICP),即出口商為了促進遵守規則的規定和目標而採取的持續、有效、適當和相稱的政策和程式,包括與出口兩用物項的最終用戶和最終用途相關的盡職調查風險評估措施。

(四)違反管制之處罰

  新的歐盟管制兩用物項規則要求會員國,採取適當的措施以確保規則的執行,尤其制定的罰則應當有效、相稱和具有勸阻力[25]

  歐盟會員國對出口管制違法行為規定的典型處罰包括:民事或刑事罰款,行政處罰,監禁,取消公司董事資格,扣押貨物,暫停或吊銷出口許可證,暫時或永久禁止從事相關經濟活動和/或沒收貨物和非法交易所得利潤等。舉例來說[26]:2019年2月18日荷蘭馬斯特裡赫特法院在荷蘭燃氣輪機供應商Euroturbine BV未經許可向伊朗出口燃氣輪機部件的案判決中,Euroturbine BV公司被罰款50萬歐元,公司董事Parviz T被判處12個月監禁,另外兩名雇員被判處8個月監禁;2019年4月3日德國基爾法院在Sig Sauer公司案的判決中,法院基於非法出口武器的指控,對主要參與者美國Sig Sauer公司首席執行官Ron Cohen,德國Sig Sauer公司的兩名高管Michael Luke和Robert Lackermeier進行審理,分別判處18個月監禁並處60萬歐元的罰款; 10個月監禁並處60萬歐元罰款;10個月的監禁並處6萬歐元的罰款。

(五)規則其他規定

1.-規則規定外貿代理人和技術援助者應提供許可所需全部資訊[27];要求出口商將單據翻譯成出口報關單會員國的官方語文[28];保留資料檔案至少5年,並根據要求向主管機關出示[29]

2.-規則規定執委會有權修改物項清單以及調整物項目的地,其授權期限為5年[30];要求加強會員國及其與執委會之間的溝通[31]

3.-規則確立會員國與執委會之間的資訊交換機制[32];要求物項兩用協調小組設立執法協調機制,促進會員國和執委會之間的資訊交流,分享最佳實踐[33]

4.-規則要求執委會和會員國與第三國保持對話,促進管制措施的全球趨同;授權執委會和會員國進行談判,相互承認歐盟兩用物項出口管制[34]

 

 

三、值得國人之省思

  對於以上措施,歐洲議會議員直接了當紛紛表示,新的管制規則是為了避免臉部辨識等尖端監控技術落入中共等專制政權手中。Liesje Schreinemacher荷蘭籍議員以為,尊重人權將成為以後的出口標準,中國已犯下大規模監控的作為包括控制新疆維吾爾人和香港民眾,新興技術也被許多獨裁惡劣的國家使用,歐盟的技術不該被違反歐盟價值觀的國家利用;Marketa Gregorova捷克籍議員,認為這管制規則已將人權和人類安全擺在歐洲出口政策的最前端,網路監控技術的出口管制新規,加上要求對企業進行盡職調查和增加透明度,將確保歐洲的臉部辨識和其他尖端監控技術,不會落入中共等專制政權的手中來侵犯人權[1]

  這些新管制規則的基本精神、原則、措施,以及具體物項清單的框架、內容與管制型式,值得我國政府有關當單位和臺商相關企業借鏡!應該儘早完善尤其我國管制出口中國軍民兩用產品、軟體和技術的制度,作好高科技晶片、電子零子件、高效能電腦、間諜軟體等,以及可變更目的的應用程式等尖端監控技術等的控管,是捍衛國家安全、利益,以及維護人權和人類安全之道。

 

[1] 自由時報2021年9月13日國際新聞A6。

 

 

 

[1] Regulation (EU) 2021/821, Articles 1、2。

[2] Regulation (EU) 2021/821, Article 2參照。

[3] Regulation (EU) 2021/821, Articles 12(6), Annex III, Section C參照。

[4] Regulation (EU) 2021/821, Article 12(6a)。

[5] Regulation (EU) 2021/821, Article 12(6c)。

[6] Regulation (EU) 2021/821, Annex II, Sections A to H 參照。

[7] Regulation (EU) 2021/821, Article 12。

[8] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(8)(9)。

[9] Regulation (EU) 2021/821,Annex 1參照。

[10] Regulation (EU)2021/821, Article11、Annex IV參照。

[11] Regulation (EU) 2021/821, Articles 4-5,9-10參照。

[12] Regulation (EU) 2021/821, Article 9。

[13] 任清,歐盟兩用物項出口管制制度解析,貿法通2021-09-13,註10。

[14] Regulation (EU)2021/821, Article 2(3) 參照。

[15] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(1 d)。

[16] Regulation (EU)2021/821, Article 2(5)(6) 參照。

[17] 任清,歐盟兩用物項出口管制制度解析,貿法通2021-09-13,註13。

[18] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(7) 參照。

[19] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(8)。

[20] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(9)。

[21] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(10)。

[22] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(11) 參照。

[23] Regulation (EU) 2021/821, Article 11(1)。

[24] Regulation (EU) 2021/821, Article 2(20-22)。

[25] Regulation (EU) 2021/821, Article 25。

[26] 任清,歐盟兩用物項出口管制制度解析,貿法通2021-09-13。

[27] Regulation (EU) 2021/821, Article13(3)。

[28] Regulation (EU) 2021/821, Article21(2)。

[29] Regulation (EU) 2021/821, Article27。

[30] Regulation (EU) 2021/821, Articles 17、18。

[31] Regulation (EU) 2021/821, Article21(4)。

[32] Regulation (EU) 2021/821, Article23(2)。

[33] Regulation (EU) 2021/821, Article25(2)。

[34] Regulation (EU) 2021/821, Article 29。

 

 

[1] Regulation (EU) 2021/821, Articles 2參照。