歐洲萬象

歐盟法的理論與實踐中的幾個基本問題(上) Considerable issues of theory and practice of EU law

 

前國立高雄大學法學院院長 王泰銓教授

一、歐洲聯盟之定位- 超國家組織體(國際社會的法人)

第二次世界大戰以後,歐洲政治、經濟、社會一蹶不振,面對美蘇兩大集團的競爭,法、德相仇恨的態勢,整合強化歐洲的運動接踵而來,掀起歐洲統合的浪潮,英國首相Winston Churchill[1] 、 法國外長 Robert Schuman、 Jean Monnet [2], 極力倡導歐洲統合運動,呼籲建立 United States of Europe、a European federation。因此歐盟法幾經變革造就了歐洲聯盟。雖然一般易於將建基於國際條約的European Union歐洲聯盟(EU,歐盟),認定為政府間國際組織或邦聯,或歐盟有超國家組織的機構而被認定是聯邦,其實此類觀點已被聯盟架構及其運作之形式,各個擊破而失去其立論基礎。

(一)非國際合作組織

歐盟雖然歸屬於國際組織,但並非一般的國際合作組織。歐盟對其會員國而言,有其獨立的制度、機構以及自主性、統合性的法律和管轄 。國際組織之本質是「合作的組織」(organisations de coopération),而非「統合的組織」(organisations d'intégration);合作的國際組織,只有單純的功能性質,不具影響組成國家內部的管轄權力以及影響主權國家組成的現代國際社會之基本架構。統合的國際組織,其目的在於統一(至少部分或地區的)組成國家的領土和人民 [3],其結果統合的國際組織擁有了國家形式的權力(立法、管轄⋯),並代替國家機關在國家領域內及對人民行使權力,因而無可避免地打破主權國家堅強的領土管轄的排他性,這種所謂的「超國家組織」至少也就這樣牽動部分國與國間的聯盟架構,導致「主權的重新整理」(réamenagement des souverainétés ),而拋棄「主權不可分」(l'individualité de la souverainété )之傳統觀念[4]

(二)非邦聯亦非聯邦

截至目前的統合階段, EU並非邦聯,亦非聯邦。不過歐洲統合的程度已相當具有聯邦國家的特質,也不像其他英國國協(British Commonwealth)或蘇聯獨聯體(獨立國家聯合體)(Commonwealth of Indeppendent State CIS)。

EU非邦聯(Confédération ),遠超過邦聯的組織架構。蓋邦聯一般為相對平等獨立的主權國家,為建立對外共同外交或防禦戰線而組成的國家統合體一致對外,但決策權仍在各邦,事實上有進一步統合而成為聯邦的例子,如瑞士在1815-1845年間,由22-25邦聯(Confédération Helvétique),進入中央權限伸張的聯邦國家;美國1776-1789年間13州邦聯,演變為聯邦國家。

EU亦非聯邦,但已有聯邦的組織態勢。具有遠超過邦聯的聯盟機構架構,單一市場、單一貨幣,並具有多數決策程序、歐洲議會直接選舉、歐洲公民權利、基本人權憲章、最高的法律和管轄、聯盟權限的範圍與授權原則、聯盟權限行使的補充原則和比例原則⋯,而呈現聯邦(Etat fédéral )的性質。馬斯垂克條約建立歐洲聯盟,制度化歐盟單一機構架構,表示歐盟是「不斷建立更緊密歐洲人民關係過程的新階段」符合羅馬條約的基本精神,但是馬斯垂克條約沒有明確表示建立歐盟過程最終達到「聯邦使命」(vocation fédérale )的目的。無可置疑的,馬斯垂克條約已突破了先前歐洲議會〈歐洲聯盟條約草案〉之瓶頸[5],成功地轉化「共同體」成為「聯盟」,似乎向聯邦主義又邁進一步。如今EU究竟還是建構在國際條約的基礎上,即便是2004年曇花一現的歐洲憲法(Treaty establishing a Constitution for Europe)[6]亦然,而非建立於傳統民主憲政架構的憲法,且會員國在條約上是自願進出的,而聯盟軍隊仍在建構中?

 

二、歐盟法是國際法下的新法秩序

歐盟法之源起,突破傳統國際法和國內法之二分法,形成國際法下的新法秩序,本質上不是國際法,也不是國內法,凸顯其自主性(autonomie)、統合性(intégration),獨樹一幟(sui generis)[7]。從以下歐盟法源分析,更可明白的。

歐盟法源於條約【會員國間締結之基礎條約(現行主要的歐洲聯盟條約Treaty on European Union,簡稱TEU或EU條約;歐盟運作條約 Treaty on the functioning of the European Union,簡稱TFEU或FEU條約)、會員國間締結之一般的條約、聯盟或聯盟與會員國對外締結之條約】、派生法、會員國共同的傳統憲政法律原則、人權以及基本權利、一般的法律原則、歐洲法院的判決等[8]

性質上非屬單純的內國法,非全然由各會員國行使國家主權之結果所制訂之法律;似應屬國際法之一部分?惟國際法的基礎是條約,歐盟法元素複雜,而施行卻以國內法之方式,即時、直接、優先適用於會員國之內,又其所規範之法律關係亦不僅止於會員國間、會員國與聯盟相互間之公的權利關係,更是各會員國國民與聯盟或會員國相互間之私的權利關係。聯盟基礎條約性質上類似一般主權國家之憲法。

歐洲法院在Van Gend en Loos一案[9]判決中,明確指出創立歐體之條約並非一單純在締約國間創設權利義務之協定。與傳統典型之國際法比較,歐體法具有其特殊之性質。創立歐體之基礎條約建立一個與會員國之主權機關不同的具有準政府性質之主權機關,並賦予它包括立法、行政、司法三權在內之主權。因此主權之取得係由會員國移轉其部分主權而來,在其行使職權之際,同時影響各會員國及其人民之權利義務。創立歐體之基礎條約並未包含規範各種具體事務之細節規定,僅是規定一些一般的原則、基本的法則、必要的政策以及必備的機關與執行的程序,性質上類似一般主權國家之憲法。

綜上論點,歐洲憲法之源起,顧名思義!歐盟法既然出自於共同體/聯盟之法律,並非國內法,亦非國際法,乃會員國間彼此共同遵守的新的法秩序,具有其特殊之地位與效力。觀察歐盟法特性時,應擺脫傳統內國法與國際法二分法之觀點,而將其視之為後來誕生之法律規範;並以其自主性與統合性為著眼,區辨歐盟法與國際法暨會員國內國法,分明與會員國內國法之關係。

 

三、歐盟演進中衍生的幾個中外名稱使用的意義與問題

(一)歷史演變中的基礎條約中外名稱使用的問題

聯盟是由共同體轉化形成的,而歐盟法是建立於歐體法基礎上,本質上兩相一體、一脈相連。以下歷史的沿革,可證實的。

1950年代以降,歐洲啟動整合、統合運動;

1951 EC+ies【ECSC、EEC、EAEC】(德、法、義、荷、比、盧建立【三個歐洲共同體】)、進行機構整合, 建立共同關稅制度、共同市場, 邁向單一市場、單一貨幣(經濟暨貨幣聯盟);

1957、1965透過歐洲共同體特定共同機構公約(Convention on Certain Institutions Common to the European Communities)與建立歐洲共同體單一理事會和單一執委會條約(Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, 亦稱 Merger Treaty合併條約)完成共同體機構單一化【European Parliament、Court of Justice、 Council 、Commission 】奠定了聯盟機構之框架;

1968共同體關稅制度(提前完成);

1986歐洲單一法【單一歐洲法; 歐洲單一法 】(Single European Act; Acte Unique Européen)建構單一市場;

1992【歐洲聯盟條約】又稱馬斯垂克Maastricht條約,建立歐洲聯盟European Union,架構上包含3支柱:EC(取代EEC)、CFSP共同外交和安全政策、CJHA內政和司法合作。the Treaty on European Union, as signed in Maastricht on 7 February 1992.

歐洲聯盟條約-馬斯垂克 Article G: The Treaty establishing the European Economic Community shall be amended⋯in order to establish a European Community.⋯ The term 'European Economic Community' shall be replaced by the 'European Community’(歐洲經濟共同體EEC被歐洲共同體EC取代);

1997【阿母斯特丹條約】 修整並列EU、 EC(TEU、 TEC);

2001【尼斯】準備東擴;

2004【歐洲憲法條約】整合聯盟成立以來的條約;

2007【里斯本條約】又稱改革條約Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007,呈現當今的歐洲聯盟條約Treaty on European Union(TEU)和歐洲聯盟運作條約Treaty on the Functioning of the European Union(TFEU)。Article 1(b) TEU⋯The Union shall replace and succeed the European Community(聯盟取代歐洲共同體名稱)。

(二)歷史脈絡中的歐盟機構名稱翻譯使用的問題

1.- 國內關於歐盟主要機構名稱之使用(翻譯)方式,五花八門,甚至於錯誤:

European Parliament:『歐洲議會』、『歐盟議會』。

European Council:『歐洲高峰會(議)』、『歐盟高峰會』、『歐盟理事會』、『歐洲理事會』。

Council:『部長理事會』、『歐盟理事會』(Council of the European Union)、『歐盟部長理事會』、『理事會』。

European Commission(Commission):『歐洲委員會』、『歐洲執委會』、『歐盟委員會』、『歐盟執委會』、『執委會』。

Court of Justice of the European Union:『歐盟法院』、『歐洲法院』。

2.- 中國-日本另有其翻譯之道:Council of Europe (欧洲委员会-欧州評議会);European Commission(欧盟委员会-欧州委員会);European Council (欧洲理事会-欧洲理事会);Council of the European Union (欧盟理事会-欧州連合理事会)。

3.- 俗稱的統一冠用歐盟:歐盟議會、歐盟高峰會、歐盟理事會、歐盟執委會、歐盟法院,看似簡便通達,不盡符合歐盟官方用語。況且實務中有混同歐盟高峰會、歐盟理事會之現象!即誤用歐盟理事會為歐盟高峰會。

4.- 歐盟機構官方名稱,皆有其沿革時程,是歷史的寫照。回歸歷史創舉時序使用(翻譯)歐盟機構外文名稱,一方面有其正當性,另一方面可以避免上述有些不正確使用(翻譯)的現象:European Parliament歐洲議會、European Council歐洲高峰會、Council理事會(Council of the European Union)、European Commission歐洲執委會(Commission執委會)、Court of justice of the European Union歐盟法院。

 

以下特別以Court of justice of the European Union、Council of the European Union 、Council of Europe、European Council為例說明:

*Court of justice of the European Union(歐盟法院)是里斯本改革條約有關司法體系的總稱。European Court of Justice歐洲法院,為其中的Court of Justice。

*Council of the European Union(歐盟理事會),是馬斯垂克Maastricht條約1993年生效正名的歐盟部長理事會,簡稱理事會(Council)。

*Council of Europe(歐洲理事會),是1949年,由愛爾蘭、比利時、丹麥、法國、荷蘭、盧森堡、挪威、瑞典、義大利和英國,在倫敦簽訂歐洲理事會法規(Statute of the Council of Europe,又稱Treaty of London(1949) 1949年倫敦條約)成立的,是歐洲整合進程中最早成立的機構,宗旨為維護歐洲的人權、民主和法治,現擁有47個成員國。

*European Council「歐洲高峰會」,在歐體成立之初,體制上並無此類歐體會員國首長會議的設計,法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)深為不滿希望歐洲國家的元首能夠建立共識共同推動其目標。1961年2月乃有首次在巴黎舉行的六國政府首腦會議(Conference of the Heads of State or Government of the Member States of the EEC)。1974年12月巴黎高峰會發表聯合公報,同意會員國首長與外長可在共同體理事會暨歐洲政治合作的架構下,每年集會三次。此項決議不但建立高峰會議與共同體及政治合作兩大架構的正軌連結,也化解了部分對建制化問題的長期爭論。1975年3月第一屆高峰會議在愛爾蘭首都都柏林(Dublin)召開,並將其定名為「歐洲高峰會」(The European Council)。1986年歐洲單一法明確化其職能,法制化其地位。2007年里斯本改革條約修訂由各會員國之國家或政府首長及歐洲高峰會主席和執委會主席組成,歐盟外交事務與安全政策高級代表參與工作。歐洲高峰會由其主席召集。

 

四、關於歐盟條約名稱翻譯及其條款引用的問題

(一)以下以聯盟社會政策立法的社會對話機制法制化之過程論述,呈現相關條約翻譯或引用之正確方式。

1986年單一歐洲法(Single European Act,SEA)第21、22條分別增添1957年歐洲經濟共同體條約(Treaty establishing the European Economic Community,EEC 條約)第118a條、第118b條,強化社會政策條款。1992年歐洲聯盟條約(Treaty on European Union)又稱馬斯垂克條約(Maastricht Treaty),第G(1)條更改歐洲經濟共同體名稱為歐洲共同體,歐體(the European Community,EC),第G(33)修改原EEC條約第118a條,落實一般社會政策條款的措施。會員國特別關注工作條件之改善、衛生與勞工安全,並求在維持既有改善情況之同時,以達到協調的目標。為有助於達成此目標,理事會採用指令之方式,制定逐步實施目標之最低要求。執委會則致力於發展勞資雙方在歐洲層次之對話,如雙方願意,可使對話建立在協議關係的基礎上(參照EC條約第118a條、第118b條)。1997年阿姆斯特丹條約第2(22)條修改、整合歐洲聯盟條約(馬斯垂克條約),以及2001年尼斯條約第2(10)條的修改,更進一步責成執委會應以提供勞資雙方共同體層級之諮詢為任務,同時採取相關措施確保雙方平等,以促進其對話。依照整合修訂的EC條約第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條),社會夥伴得以諮商、協商並進而訂定協約的方式,在執委會提出議案之前後提出建議,甚至於如社會夥伴雙方同意,可以在程序中針對該議案之內容進行協商,進而簽訂協約。該協約經由執委會之提案後,可經理事會之表決而成為歐盟立法。條約中對於社會對話機制之規定,已然成為歐洲集體協商之法源依據。2007年里斯本條約沿襲先前阿姆斯特丹條約及尼斯條約以來的的創舉,並考慮到聯盟會員國家制度的多樣性,在尊重社會伙伴自治的基礎上促進他們之間的對話,持續推展開來之勞資雙方的資訊諮詢與對話的機制,完整成為歐洲聯盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU條約 )第154條(原E C條約第138條)、第155條(原EC條約第139條)的條款。從此TFEU條約奠定了勞資雙方聯盟層級之諮詢與對話機制,並承認其對話形成的契約關係,包括達成的協議。

(二)以上引用條約條款,常有的錯誤,例如阿姆斯特丹條約「第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條)」!?阿姆斯特丹條約總共才15條,何來「第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條)」?

另外,使用條約年代,要引用條約簽署的年代,而非其生效的年代。例如1986年單一歐洲法(1987年生效)。引用條約名稱,「單一歐洲法案」或「歐洲單一法案」!?為歐洲單一市場之建構,歐體會員國於1986年簽署了單一歐洲法案。法律上未經立法程序或批准程序生效的文件稱之為「草案」或「法案」。單一歐洲法案,已於1987年生效,不再指稱為「單一歐洲法案」或「歐洲單一法案」!英文Single European Act,翻譯成「單一歐洲法」。法文Acte Unique Européen,翻譯成「歐洲單一法」,中外文直接翻譯的名稱,無庸置疑。

 

[1] Cf. Speech to the academic youth’ held at the University of Zurich in 1946.

[2] Cf. The Declaration of 9th May 1950, delivered by Robert Schuman, the French Foreign Minister, in the Salon de l'Horloge at the Quai d'Orsay in Paris, this declaration, inspired by Jean Monnet.

[3] Cf. Melanges Rousseau, Pedone, 1974, p. 290.

[4] Cf. P. Pescatore, Le droit de l'intégration , p. 31.

[5] Cf. Guy Isaac, Droit communautaire général , Masson, Paris, Milan Barcelone, 1994, p. 24; Capotori et autres, Le traité d'Union européenne , Ed. de l'Université de Bruxelles, 1985.

[6] 歐盟制憲大會由前法國總統Valéry Giscard d’Estaing季斯卡擔任主席, 大會成員包括來自會員國、準會員國、歐洲議會、執委會、會員國議會、歐洲社會夥伴, 包括青年代表等105 人組成. 制憲大會係突破過去歐盟條約的修正方式, 期能擺脫政府間會議協商機制給予歐洲人民黑箱作業的負面印象, 進而採取一個更透明、彈性的方式廣納歐洲人民意見, 使條約的修正與制定程序更為民主與效率. 經歷17 個月的努力, 制憲大會共召開26 次大會、50 次主席團會議, 而大會成員共提出386 份書面文件、非政府組織提出1,264 次意見, 而制憲大會網站的到訪人數每個月平均高達4萬7千人. 在彙整多方意見後, 季斯卡終在2003 年6月20 日於希臘Thessaloniki 之歐洲高峰會議提出制憲會議的成果──歐洲憲法條約草案(Draft Treaty establishing a Constitution for Europe) . 各會員國經多次協商談判後, 終於在2004 年6月25 日達成一致性之決議. 歐盟25 個會員國領袖2004 年10 月29 日在羅馬共同簽署了「歐洲憲法條約」. 雖然會員國未能依憲法程序批准通過, 但「歐洲憲法條約」內容勾勒出歐盟未來之發展方向, 從其將被取代的「里斯本條約」中可看出端倪. 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法總論,歐洲憲法與改革條約背景與憲政制度之變遷章, 臺灣智庫,2008年6月,頁611以下.

[7] 詳參王泰銓, 歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(I-V)Caratéristiques du droit de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres(I-V)臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw EUROPE 2019.May29以降共五篇.

[8] 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw  EUROPE 2019.May29.

[9] Case26/62, NV Algemene Transport—En Expeditrie Ouderneming Van Gend en Loos v. Nederlandes Administratie Der Belastinen,〔1963〕E.C.R.1;〔1963〕C.M.L.R.105., 參閱Usher J.& Plender, R., Cases Materials on the Law of the European Communities, 1979, p.18-19.