歐洲萬象

歐盟法的理論與實踐中的幾個基本問題

 

歐盟法的理論與實踐中的幾個基本問題 Considerable issues of theory and practice of EU law

                       前國立高雄大學法學院院長 王泰銓教授

 Dominique T.C. Wang former Dean of the Faculty of Law of the National University of Kaohsiun

一、歐洲聯盟之定位- 超國家組織體(國際社會的法人)

  第二次世界大戰以後,歐洲政治、經濟、社會一蹶不振,面對美蘇兩大集團的競爭,法、德相仇恨的態勢,整合強化歐洲的運動接踵而來,掀起歐洲統合的浪潮,英國首相Winston Churchill[1] 、 法國外長 Robert Schuman、 Jean Monnet [2], 極力倡導歐洲統合運動,呼籲建立 United States of Europe、a European federation。因此歐盟法幾經變革造就了歐洲聯盟。雖然一般易於將建基於國際條約的European Union歐洲聯盟(EU,歐盟),認定為政府間國際組織或邦聯,或歐盟有超國家組織的機構而被認定是聯邦,其實此類觀點已被聯盟架構及其運作之形式,各個擊破而失去其立論基礎。

(一)非國際合作組織

  歐盟雖然歸屬於國際組織,但並非一般的國際合作組織。歐盟對其會員國而言,有其獨立的制度、機構以及自主性、統合性的法律和管轄 。國際組織之本質是「合作的組織」(organisations de coopération),而非「統合的組織」(organisations d'intégration);合作的國際組織,只有單純的功能性質,不具影響組成國家內部的管轄權力以及影響主權國家組成的現代國際社會之基本架構。統合的國際組織,其目的在於統一(至少部分或地區的)組成國家的領土和人民 [3],其結果統合的國際組織擁有了國家形式的權力(立法、管轄⋯),並代替國家機關在國家領域內及對人民行使權力,因而無可避免地打破主權國家堅強的領土管轄的排他性,這種所謂的「超國家組織」至少也就這樣牽動部分國與國間的聯盟架構,導致「主權的重新整理」(réamenagement des souverainétés ),而拋棄「主權不可分」(l'individualité de la souverainété )之傳統觀念[4]

(二)非邦聯亦非聯邦

  截至目前的統合階段, EU並非邦聯,亦非聯邦。不過歐洲統合的程度已相當具有聯邦國家的特質,也不像其他英國國協(British Commonwealth)或蘇聯獨聯體(獨立國家聯合體)(Commonwealth of Indeppendent State CIS)。

EU非邦聯(Confédération ),遠超過邦聯的組織架構。蓋邦聯一般為相對平等獨立的主權國家,為建立對外共同外交或防禦戰線而組成的國家統合體一致對外,但決策權仍在各邦,事實上有進一步統合而成為聯邦的例子,如瑞士在1815-1845年間,由22-25邦聯(Confédération Helvétique),進入中央權限伸張的聯邦國家;美國1776-1789年間13州邦聯,演變為聯邦國家。

EU亦非聯邦,但已有聯邦的組織態勢。具有遠超過邦聯的聯盟機構架構,單一市場、單一貨幣,並具有多數決策程序、歐洲議會直接選舉、歐洲公民權利、基本人權憲章、最高的法律和管轄、聯盟權限的範圍與授權原則、聯盟權限行使的補充原則和比例原則⋯,而呈現聯邦(Etat fédéral )的性質。馬斯垂克條約建立歐洲聯盟,制度化歐盟單一機構架構,表示歐盟是「不斷建立更緊密歐洲人民關係過程的新階段」符合羅馬條約的基本精神,但是馬斯垂克條約沒有明確表示建立歐盟過程最終達到「聯邦使命」(vocation fédérale )的目的。無可置疑的,馬斯垂克條約已突破了先前歐洲議會〈歐洲聯盟條約草案〉之瓶頸[5],成功地轉化「共同體」成為「聯盟」,似乎向聯邦主義又邁進一步。如今EU究竟還是建構在國際條約的基礎上,即便是2004年曇花一現的歐洲憲法(Treaty establishing a Constitution for Europe)[6]亦然,而非建立於傳統民主憲政架構的憲法,且會員國在條約上是自願進出的,而聯盟軍隊仍在建構中?

 

二、歐盟法是國際法下的新法秩序

  歐盟法之源起,突破傳統國際法和國內法之二分法,形成國際法下的新法秩序,本質上不是國際法,也不是國內法,凸顯其自主性(autonomie)、統合性(intégration),獨樹一幟(sui generis)[7]。從以下歐盟法源分析,更可明白的。

歐盟法源於條約【會員國間締結之基礎條約(現行主要的歐洲聯盟條約Treaty on European Union,簡稱TEU或EU條約;歐盟運作條約 Treaty on the functioning of the European Union,簡稱TFEU或FEU條約)、會員國間締結之一般的條約、聯盟或聯盟與會員國對外締結之條約】、派生法、會員國共同的傳統憲政法律原則、人權以及基本權利、一般的法律原則、歐洲法院的判決等[8]

  性質上非屬單純的內國法,非全然由各會員國行使國家主權之結果所制訂之法律;似應屬國際法之一部分?惟國際法的基礎是條約,歐盟法元素複雜,而施行卻以國內法之方式,即時、直接、優先適用於會員國之內,又其所規範之法律關係亦不僅止於會員國間、會員國與聯盟相互間之公的權利關係,更是各會員國國民與聯盟或會員國相互間之私的權利關係。聯盟基礎條約性質上類似一般主權國家之憲法。

  歐洲法院在Van Gend en Loos一案[9]判決中,明確指出創立歐體之條約並非一單純在締約國間創設權利義務之協定。與傳統典型之國際法比較,歐體法具有其特殊之性質。創立歐體之基礎條約建立一個與會員國之主權機關不同的具有準政府性質之主權機關,並賦予它包括立法、行政、司法三權在內之主權。因此主權之取得係由會員國移轉其部分主權而來,在其行使職權之際,同時影響各會員國及其人民之權利義務。創立歐體之基礎條約並未包含規範各種具體事務之細節規定,僅是規定一些一般的原則、基本的法則、必要的政策以及必備的機關與執行的程序,性質上類似一般主權國家之憲法。

  綜上論點,歐洲憲法之源起,顧名思義!歐盟法既然出自於共同體/聯盟之法律,並非國內法,亦非國際法,乃會員國間彼此共同遵守的新的法秩序,具有其特殊之地位與效力。觀察歐盟法特性時,應擺脫傳統內國法與國際法二分法之觀點,而將其視之為後來誕生之法律規範;並以其自主性與統合性為著眼,區辨歐盟法與國際法暨會員國內國法,分明與會員國內國法之關係。

 

三、歐盟演進中衍生的幾個中外名稱使用的意義與問題

(一)歷史演變中的基礎條約中外名稱使用的問題

  聯盟是由共同體轉化形成的,而歐盟法是建立於歐體法基礎上,本質上兩相一體、一脈相連。以下歷史的沿革,可證實的。

1950年代以降,歐洲啟動整合、統合運動;

        1951 EC+ies【ECSC、EEC、EAEC】(德、法、義、荷、比、盧建立【三個歐洲共同體】)、進行機構整合, 建立共同關稅制度、共同市場, 邁向單一市場、單一貨幣(經濟暨貨幣聯盟);

        1957、1965透過歐洲共同體特定共同機構公約(Convention on Certain Institutions Common to the European Communities)與建立歐洲共同體單一理事會和單一執委會條約(Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, 亦稱 Merger Treaty合併條約)完成共同體機構單一化【European Parliament、Court of Justice、 Council 、Commission 】奠定了聯盟機構之框架;

        1968共同體關稅制度(提前完成);

        1986歐洲單一法【單一歐洲法; 歐洲單一法 】(Single European Act; Acte Unique Européen)建構單一市場;

        1992【歐洲聯盟條約】又稱馬斯垂克Maastricht條約,建立歐洲聯盟European Union,架構上包含3支柱:EC(取代EEC)、CFSP共同外交和安全政策、CJHA內政和司法合作。the Treaty on European Union, as signed in Maastricht on 7 February 1992.

        歐洲聯盟條約-馬斯垂克 Article G: The Treaty establishing the European Economic Community shall be amended⋯in order to establish a European Community.⋯ The term 'European Economic Community' shall be replaced by the 'European Community’(歐洲經濟共同體EEC被歐洲共同體EC取代);

        1997【阿母斯特丹條約】 修整並列EU、 EC(TEU、 TEC);

        2001【尼斯】準備東擴;

        2004【歐洲憲法條約】整合聯盟成立以來的條約;

        2007【里斯本條約】又稱改革條約Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007,呈現當今的歐洲聯盟條約Treaty on European Union(TEU)和歐洲聯盟運作條約Treaty on the Functioning of the European Union(TFEU)。Article 1(b) TEU⋯The Union shall replace and succeed the European Community(聯盟取代歐洲共同體名稱)。

(二)歷史脈絡中的歐盟機構名稱翻譯使用的問題

       1.- 國內關於歐盟主要機構名稱之使用(翻譯)方式,五花八門,甚至於錯誤:

        European Parliament:『歐洲議會』、『歐盟議會』。

        European Council:『歐洲高峰會(議)』、『歐盟高峰會』、『歐盟理事會』、『歐洲理事會』。

        Council:『部長理事會』、『歐盟理事會』(Council of the European Union)、『歐盟部長理事會』、『理事會』。

        European Commission(Commission):『歐洲委員會』、『歐洲執委會』、『歐盟委員會』、『歐盟執委會』、『執委會』。

        Court of Justice of the European Union:『歐盟法院』、『歐洲法院』。

       2.- 中國-日本另有其翻譯之道:Council of Europe (欧洲委员会-欧州評議会);European Commission(欧盟委员会-欧州委員会);European Council (欧洲理事会-欧洲理事会);Council of the European Union (欧盟理事会-欧州連合理事会)。

       3.- 俗稱的統一冠用歐盟:歐盟議會、歐盟高峰會、歐盟理事會、歐盟執委會、歐盟法院,看似簡便通達,不盡符合歐盟官方用語。況且實務中有混同歐盟高峰會、歐盟理事會之現象!即誤用歐盟理事會為歐盟高峰會。

       4.- 歐盟機構官方名稱,皆有其沿革時程,是歷史的寫照。回歸歷史創舉時序使用(翻譯)歐盟機構外文名稱,一方面有其正當性,另一方面可以避免上述有些不正確使用(翻譯)的現象:European Parliament歐洲議會、European Council歐洲高峰會、Council理事會(Council of the European Union)、European Commission歐洲執委會(Commission執委會)、Court of justice of the European Union歐盟法院。

 

  以下特別以Court of justice of the European Union、Council of the European Union 、Council of Europe、European Council為例說明:

       *Court of justice of the European Union(歐盟法院)是里斯本改革條約有關司法體系的總稱。European Court of Justice歐洲法院,為其中的Court of Justice。

       *Council of the European Union(歐盟理事會),是馬斯垂克Maastricht條約1993年生效正名的歐盟部長理事會,簡稱理事會(Council)。

       *Council of Europe(歐洲理事會),是1949年,由愛爾蘭、比利時、丹麥、法國、荷蘭、盧森堡、挪威、瑞典、義大利和英國,在倫敦簽訂歐洲理事會法規(Statute of the Council of Europe,又稱Treaty of London(1949) 1949年倫敦條約)成立的,是歐洲整合進程中最早成立的機構,宗旨為維護歐洲的人權、民主和法治,現擁有47個成員國。

       *European Council「歐洲高峰會」,在歐體成立之初,體制上並無此類歐體會員國首長會議的設計,法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)深為不滿希望歐洲國家的元首能夠建立共識共同推動其目標。1961年2月乃有首次在巴黎舉行的六國政府首腦會議(Conference of the Heads of State or Government of the Member States of the EEC)。1974年12月巴黎高峰會發表聯合公報,同意會員國首長與外長可在共同體理事會暨歐洲政治合作的架構下,每年集會三次。此項決議不但建立高峰會議與共同體及政治合作兩大架構的正軌連結,也化解了部分對建制化問題的長期爭論。1975年3月第一屆高峰會議在愛爾蘭首都都柏林(Dublin)召開,並將其定名為「歐洲高峰會」(The European Council)。1986年歐洲單一法明確化其職能,法制化其地位。2007年里斯本改革條約修訂由各會員國之國家或政府首長及歐洲高峰會主席和執委會主席組成,歐盟外交事務與安全政策高級代表參與工作。歐洲高峰會由其主席召集。

 

四、關於歐盟條約名稱翻譯及其條款引用的問題

(一)以下以聯盟社會政策立法的社會對話機制法制化之過程論述,呈現相關條約翻譯或引用之正確方式。

        1986年單一歐洲法(Single European Act,SEA)第21、22條分別增添1957年歐洲經濟共同體條約(Treaty establishing the European Economic Community,EEC 條約)第118a條、第118b條,強化社會政策條款。1992年歐洲聯盟條約(Treaty on European Union)又稱馬斯垂克條約(Maastricht Treaty),第G(1)條更改歐洲經濟共同體名稱為歐洲共同體,歐體(the European Community,EC),第G(33)修改原EEC條約第118a條,落實一般社會政策條款的措施。會員國特別關注工作條件之改善、衛生與勞工安全,並求在維持既有改善情況之同時,以達到協調的目標。為有助於達成此目標,理事會採用指令之方式,制定逐步實施目標之最低要求。執委會則致力於發展勞資雙方在歐洲層次之對話,如雙方願意,可使對話建立在協議關係的基礎上(參照EC條約第118a條、第118b條)。1997年阿姆斯特丹條約第2(22)條修改、整合歐洲聯盟條約(馬斯垂克條約),以及2001年尼斯條約第2(10)條的修改,更進一步責成執委會應以提供勞資雙方共同體層級之諮詢為任務,同時採取相關措施確保雙方平等,以促進其對話。依照整合修訂的EC條約第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條),社會夥伴得以諮商、協商並進而訂定協約的方式,在執委會提出議案之前後提出建議,甚至於如社會夥伴雙方同意,可以在程序中針對該議案之內容進行協商,進而簽訂協約。該協約經由執委會之提案後,可經理事會之表決而成為歐盟立法。條約中對於社會對話機制之規定,已然成為歐洲集體協商之法源依據。2007年里斯本條約沿襲先前阿姆斯特丹條約及尼斯條約以來的的創舉,並考慮到聯盟會員國家制度的多樣性,在尊重社會伙伴自治的基礎上促進他們之間的對話,持續推展開來之勞資雙方的資訊諮詢與對話的機制,完整成為歐洲聯盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU條約 )第154條(原E C條約第138條)、第155條(原EC條約第139條)的條款。從此TFEU條約奠定了勞資雙方聯盟層級之諮詢與對話機制,並承認其對話形成的契約關係,包括達成的協議。

(二)以上引用條約條款,常有的錯誤,例如阿姆斯特丹條約「第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條)」!?阿姆斯特丹條約總共才15條,何來「第138條(原第118a條)及第139條(原第118b條)」?

        另外,使用條約年代,要引用條約簽署的年代,而非其生效的年代。例如1986年單一歐洲法(1987年生效)。引用條約名稱,「單一歐洲法案」或「歐洲單一法案」!?為歐洲單一市場之建構,歐體會員國於1986年簽署了單一歐洲法案。法律上未經立法程序或批准程序生效的文件稱之為「草案」或「法案」。單一歐洲法案,已於1987年生效,不再指稱為「單一歐洲法案」或「歐洲單一法案」!英文Single European Act,翻譯成「單一歐洲法」。法文Acte Unique Européen,翻譯成「歐洲單一法」,中外文直接翻譯的名稱,無庸置疑。

 

五、關於歐盟規則、指令、決定的名稱翻譯與適用的問題

  歐體/歐盟領域的政策上決定,會員國間簽署的基礎條約對於會員國直接發生拘束力。為達到條約的目的,聯盟機構採取Regulations (規則)、Directives (指令)、Decisions (決定)、Recommendations(建議)及Opinions(意見),落實條約的規定。其中規則、指令、決定具有法律的拘束力,但其適用對象或範圍不盡相同,況且國內對Regulations 和Directives有不同的翻譯名稱。無拘束力規範(les actes non contraignants)不發生法律義務而有政治意義。Regulations (規則、條例、規章);Directives (指令、準則);Decisions (決定)。因此一篇文章中,前後引用有拘束力的法律工具名稱時,要有一致性,不可混合以上名稱示例交叉使用,造成混淆的現象!

(一)「規則」具有普遍適用性,其規範整體均具有拘束力並直接適用於各會員國。

        即普遍適用於會員國而非僅針對某特定會員國,且適用上必須整體適用,會員國不得僅針對規則的部分予以適用,而就認為不利於其本國的部分不予以適用。規則還具有直接適用的性質,毋須經由內國之立法轉換程序,即可直接為各會員國或其他對象設定權利、義務。事實上,歐體時期開始,歐洲法院不僅認為規則不需要會員國再將其轉換為內國法,更認為針對規則再為立法的行為是違反了歐體法,因為再為立法的過程可能改變了規則的內文,也可能隱沒了該規定係來自於共同體,最後該立法規範可能使人民無法了解根據條約可以獲得的損害賠償。但歐洲法院也承認,規則需要會員國執行,而會員國為執行該規則所為的輔助性立法是有必要的。

(二)「指令」對其下達之會員國,就其要求完成之目的具有拘束力,但其完成的形式和方法之選擇交由相關會員國當局決定。

        指令係針對特定會員國而產生拘束力,故無規則之普遍適用性,以及統一適用屬性,需要被指向的會員國政府將其依法選用內國的形式或方法實施,否則不能直接在會員國發生效力,且不能為會員國之國民直接援引。惟在實務上,指令有足夠明確不模糊的內容,規定的權利不附帶條件,不需要共同體或會員國進一步行為的,被指向的會員國應制定法令時間經過而仍未完成該措施,或該措施不足以達成指令之目的時,指令即具有垂直直接效力,可使會員國國民在該國法院依據指令向國家起訴。不過歐洲法院向來不承認指令的水平直接效力,即會員國人民間不可依據指令作為請求的依據。

(三)「決定」對其相對人有整體拘束力。

        聯盟機構所作出之決定的效力原則上與規則相同,但決定的適用對象與規則的適用對象不同,非泛指會員國之類,而是指向特定的會員國或會員國之國民、企業、特定團體等。又決定對相對人具拘束力,此與指令有所不同。一般認為決定具有直接適用性指向所有會員國。以1970年Grad案[10]為例,歐洲法院認為,此類決定能夠於會員國及其管轄之人的關係中產生直接效力,能賦予他們在訴訟中直接援用之權利。因此如何認定一法律工具是決定或是規則,仍有模糊地帶,應自其實質內容或其功能觀之,而不應受限於其形式的名稱為何,來決定其效力。

 

六、歐盟法基礎理論上幾個詞語概念與翻譯問題

(一)Acquis communautaire(歐盟法)

       是『"critères de Copenhague"』加入歐盟必須遵守的三個條件之一要求候選國必須接受《l'acquis communautaire》其於國內之中。此法文語詞被歐盟官方文件用來指稱總體有效的聯盟法律(l'ensemble du corpus juridique communautaire),包括軟性法(soft law)。其內涵廣擴包羅萬象,難以定義。簡而言之,申請加入歐盟的國家必須接受的歐盟法All member states and their citizens must obey the Acquis and all candidate countries must accept the full Acquis to become a member of the European Union. The complete body of the EU Acquis is composed of more than 108,000 documents,包括聯盟條約、立法、政策、法院判決、人權和基本權利。一般泛指[11]

        The content, principles and political objectives of the Treaties;Legislation adopted pursuant to the Treaties and the case law of the Court of Justice;Standards adopted and referred to in EU legislation and international agreements;Declarations and resolutions adopted by the Union;Instruments under the Common Foreign and Security Policy;Instruments under Justice and Home Affairs;International agreements concluded by the Community and those entered into by the member states themselves within the sphere of the Union's activities。

        換言之,是歐洲聯盟的一個很重要概念或思想(concept)It covers all treaties, EU legislation, international agreements, standards, court verdicts, fundamental rights provisions and horizontal principles in the treaties such  as equality and non-discrimination. In short: EU-law.

(二)Principle of subsidiarity(補充原則)

        外文Principle of subsidiarity, Principe de subsidiarité, Subsidiaritaetsprinzip

        翻譯成「補充原則」(補充性意義大於輔助內涵),其概念源自於教宗Pius XI 在1931年5月15日所昭告之社會通諭Quadragesimo anno:「個人基於己力即可勝任之事項, 不應將其剝奪而使其成為社會之活動⋯較小且位階較低之團體對較大且位階較高之團體, 應主張其能勝任且可完善完成之事項⋯國家權力應將只會阻礙較重要任務執行之次要意義事項, 交由較小團體為之⋯國家權力擁有則可產生確信透過補充性對不同社會層級秩序嚴加把關做得越好, 則社會之威嚴與效力就越強, 對國家亦越為有利與良善⋯」[12]

        1992年馬斯垂克-歐洲聯盟條約,增添EU條約第G(5)條(ex EEC條約新增第3b條經整合改稱EC條約第5條)導入了「補充原則」,確立共同體/聯盟於本條約所賦與之權限與指定之目標範圍內行使其職權。於非其專屬權限範圍內,共同體依補充原則採取行動,但僅限於會員國未能有效達成前項預定行動之目標,且由於預定行動之規模與影響,由共同體執行較易達成時。共同體之任何行動不得踰越為實現本條約目標所需之行為。這廣泛規範權限的授權原則,缺乏劃分權限之類別與領域依據,以致在聯盟或國際事務上引發諸多爭議。基於EC條約第5條第l段授權原則,歐體所有行為均須有條約授權作為其法律基礎。此等授予權限的法律基礎,除類似EC條約第308條補充性法律基礎(補充性權限規定)外,即為基礎條約中個別條款規定。2003年歐洲未來大會終於在公佈歐洲憲法條約草案((Draft Treaty establishing a Constitution for Europe)中,首度將歐盟與會員國間之權限類別與領域明確規定在其條款中。取代歐洲憲法條約的里斯本改革條約,尊重各會員國權限,歸屬聯盟之權限仍然界定在「補充原則」以及「比例原則」中,但接受歐洲憲法條約更具體化其內容而列舉於條約中。即EU條約第5條規定聯盟權限授權原則與行使範圍[13];FEU 條約第2 條明確列舉聯盟權限之類別與領域,第 3-6條並具體規範聯盟權限領域的內容;EU條約第 23-46 條並賦予聯盟制定和執行共同外交與安全政策(包括逐步建構共同防禦政策)的權限;FEU條約第352條還保留了EC條約第308條之規定。

        申言之:

  (一)歐洲聯盟條約確認,聯盟權限範圍的基本授權原則(Principle of Conferral),以及聯盟權限的行使受補充原則(Principle of Subsidiarity)和比例原則(Principle of Proportionality)的約束(Article 5 TEU, ex Article 5 TEC);賦予聯盟制定和執行共同外交與安全政策(包括逐步建構共同防務政策)的權限(Article 23-46 TEU)。實踐中歐洲法院相關問題的判決,提供歐洲聯盟運作條約明確列舉聯盟權限之類別與領域(Article 2 TFEU),並具體規範聯盟權限領域的內容(Article 3-6 TFEU條);還保留了EC條約第308條之規定(Article 352 TFEU條)。

        依據授權原則,聯盟僅在由會員國在歐洲聯盟條約、歐洲聯盟運作條約所賦予的權限範圍內行動,以實現聯盟條約規定的目標,以上兩個條約未賦予聯盟的權限屬於會員國所有。根據補充原則,在非聯盟專屬權限的領域,只有在擬行動的目標不能在會員國的中央或地區和地方層面完全實現,但由於擬行動的規模或行動效果之原因在聯盟層面能更好實現的情況下,聯盟才可採取行動。聯盟權限的行使,聯盟機構根據「補充與比例原則適用之議定書」(Protocol on the Application of the Principle of Subsidiarity and Proportionality),適用補充原則。會員國議會根據該議定書規定的程式,確保此一原則得到遵守。根據比例原則,聯盟行動的內容和形式不得超出實現條約之目標所必需的範圍。聯盟機構根據該議定書,適用比例原則。

(二)聯盟權限之類別與領域

        歐洲法院相關問題的實務見解,促成立法上具體歸納聯盟權限之類別與領域為:

        1)專屬權限(Exclusive competence)授權聯盟在一些特殊領域專有立法權限及採取具有法律拘束力行動,會員國則只能在聯盟授權成為施行聯盟權限時採取之行動範圍內才有權限行使;歐盟專屬權限之領域內容包括關稅同盟、內部市場之競爭規範、歐元區貨幣政策、共同商業政策、共同漁業政策確保海洋生態資源。另外聯盟內部立法或行使其內部權限議題對外締結國際條約時,歐盟基於平行原則,擁有專屬權限;反之對外專屬權限亦應延伸至內部權限範圍(Article 3 TFEU)。

        2)共享權限(Shared competence)授權聯盟在一些特殊領域內,與會員國共同享有立法及採取法律拘束力行動的權限,但會員國權限的行使則只能在聯盟沒有行使或決定放棄行使的範圍內行使。

        凡聯盟的條約賦予聯盟一項不涉及專屬權限和支持與協調補充性權限領域的權限時,歐盟與會員國共用該權限。共享權限之主要領域包括:內部市場、社會政策中由本條約規定的部份、經濟社會及區域之融合、農業及漁業(排除海洋生態資源保護政策方面)、環境、消費者保護、運輸、泛歐網路、能源、自由、安全與司法領域、公共衛生由本條約規定的部份。此外,聯盟在研究、技術發展與太空領域擁有採取行動的權限,特別是確定和執行計劃的權限,但該權限的行使不得導致會員國無法行使其權限;在發展合作和人道救援領域,聯盟擁有採取行動、實施共同政策的權限,但該權限的行使不得導致會員國無法行使其權限(Article 4 TFEU)。

        3)經濟暨就業政策之協調權限(Coordination of economic and employment policies),即會員國應在本條約確定的、聯盟擁有提供此等安排的權限的範圍內協調其經濟和就業政策;會員國在聯盟內部協調經濟政策。為此目的,理事會採取相關措施、指導原則、規定適用於歐元區會員國之規範。聯盟採取相關措施或提出動議,以確保協調會員國間就業政策以及計畫綱領(Article 5 TFEU)。

        4)共同外交暨安全政策權限(Common foreign and security policy),聯盟擁有按照EU條約的規定制定和執行共同外交與安全政策(包括逐步建構共同防務政策)的權限;根據EU條約第二章規定聯盟在國際舞臺上的行動,應遵照第一章的一般條款確定的原則,尋求實現其所定的目標。共同外交與安全政策事務方面的權限,覆蓋外交政策的所有領域以及與聯盟安全有關的所有問題,包括逐漸建構一項可能導致共同防衛的共同防衛政策。共同外交與安全政策受特殊規則和程式的限制,除非基礎條約另有規定,它將由歐洲高峰會與理事會在一致行動的情況下予以確定和實施。立法性法規的通過應被排除。共同外交與安全政策應由聯盟外交事務與安全政策高級代表與會員國根據基礎條約付諸實施。歐洲議會與執委會在此領域的特殊作用由基礎條約予以規定。歐洲聯盟法院對這些條款不具有司法管轄權.但它有權根據FEU條約第275條第2段監督其是否符合本條約第40條規定,並對某些決定的合法性進行審查。在遵守對外行動的原則與目標的前提下,聯盟應在發展會員國間的政治團結、發現具有普遍利益的問題,並使會員國行動實現日益趨同的基礎上制定並實施一項共同外交與安全政策。會員國應本著忠誠和相互團結的精神,積極地、毫無保留地支持聯盟的對外政策與安全政策,包含防禦政策為主的對外政策,並且應與聯盟在該領域的行動保持一致,共同努力,加強和發展政治上的相互團結,不應採取任何有悖予聯盟利益或可能損害聯盟作為國際關係中一個整體力量的有效性的行動。理事會和高級代表應確保這些原則得到遵守(Article 23-46 TEU)

        5)支持與協調補充性權限(Actions to supporting , coordinate or supplement the actions of the Member States),在某些領域條約規定的條件下,聯盟有權採取行動以支持、協調或補充會員國的行動,此類行動的領域在歐洲層面上包括:保護和改善人類健康、產業、文化、旅遊、教育、職業培訓、青年和體育運動、民事保護、行政合作(Article 6 TFEU)。但並不因此取代會員國在這些領域的權限。聯盟依據聯盟的條約規定通過的與上述領域有關的具有法律約束力的法令,並不必然導致會員國法律或法規的協調;關於經濟與就業政策之協調方面會員國在聯盟內部協調經濟政策,理事會採取相關措施、指導原則、規定適用於歐元區會員國之規範。聯盟採取相關措施或提出動議,以確保協調會員國間就業政策以及計畫綱領(Article 5 TFEU)。

        6)其他權限。對於有關的政策領域,聯盟有必要採取行動時,由執委會提議,經部長理事會一致決議,在獲得歐洲議會同意後,通過採取適當措施。

       此彈性條款(FIexibility Clause),源自於EC條約第308條之規範,為補充性之概括授權觀念,為上述功能性權限。雖然基於防止聯盟擴權,形成是否保留或刪除此權限之意見,但最終保留了EC條約第308條之規定(Article 352 TFEU)。

(三)Preliminary Ruling(先行裁決)

        會員國內國法官在審理案件時遇到條約之解釋或聯盟機構所制定之法規之效力及解釋問題時,可依照FEU條約第267條(ex Article234 TEC;原EEC條約第177條)之規定[14],請求歐洲聯盟法院先前裁決(Preliminary Ruling)。申言之:

        歐洲聯盟法院依下列規定具有先行裁決權:(1) 關於條約之解釋 (interpretation);(2)關於聯盟機構與歐洲中央銀行之法令的有效性(validity)與解釋;(3)依理事會所成立的機構章程之解釋,如果該章程如此規定者。

        如果以上任何事項,發生於會員國之法院或法庭,而法院或法庭若認為關於該問題的裁決對於其作出判決是必需的,得請求歐洲聯盟法院就此問題作出裁決;如果以上任何事項,出現於會員國之法院或法庭正在審理的案件中,而依據該會員國之國內法,該案件之判決在國內已無其他司法救濟途徑時,該法院或法庭應將該案件移送至歐洲聯盟法院。如該案件涉及人員拘押,歐洲聯盟法院應在最短期限內採取行動。

  如此當訴訟於會員國之內國法院發生有關聯盟法之解釋或效力爭議時,可由條約之規定,由歐洲聯盟法院裁決,以確保聯盟法在各會員國之統一解釋和適用。例如在Van Gend en Loos案[15] 中,歐洲法院利用先行裁決權確立共同體法的即時適用與直接適用原則。

  換言之,先行裁決的類型可以分為兩類:解釋(Interpretation)裁決與有效性(Validity)裁決。解釋裁決之客體即條約所規定的條文、聯盟機構之法令(acts of the institution)、以及理事會所成立的機構章程(the statutes of bodies)。FEU條約第267條所稱條約包括了EU、FEU條約以及議定書等,而聯盟之法令則包含規則(Regulations)、指令(Directives)與決定(Decisions),此外還有沒有法律拘束力的建議(Recommendations)與意見(Opinions)等;有效性裁決之客體則僅限於聯盟機構之法令。類似FEU條約第263條 (ex Article 230 TEC) 司法審查 (Judicial review) 的功能,對聯盟機構之法令有效性做出裁決。

  值得注意的,歐洲聯盟法院的先行裁決權之設置並非為內國法院的上訴機構,而且先行裁決權也只對聯盟條約做出解釋而非適用,無權解釋內國法, 並且限制只能由內國法院向歐洲聯盟法院提起,個人無權提起。

(四)歐洲法院、歐洲聯盟法院

  歐體時期共同體機構,司法機關以「the Court of Justice」歐洲法院(the Court of Justice of the European Communities)稱之。實踐上的需求,另設立第一審法院附屬於歐洲法院(a「Court of first Instance」attached to the Court of Justice of the European Communities)。

        聯盟時期以來幾經司法組織改革,尤其里斯本條約建立聯盟法院體系,總稱歐洲聯盟法院「the Court of Justice of the European Union」[16],包括:「the Court of Justice」(歐洲法院), 「the General Court」(大審法院)and 「Specialized courts」(專門法院).

 

(五)Euro歐洲單一貨幣

  le critère économique(經濟准則)是『"critères de Copenhague"』加入歐盟必須遵守的三個條件之一。候選國具備可行的市場經濟國家條件,在聯盟內有足夠的競爭能力,以及承擔加入歐元區的義務。相償的聯盟本身應能夠提供為實現其目的及政策所必不可少的財力。在不影響其他收入的情況下,聯盟預算全部由其自有財源承擔(Article 311 T F EU)。

  歐元之前身為歐洲貨幣單位(European Currency Unit)。歐洲聯盟條約有關單一貨幣名稱亦稱為「埃居」(ECU),歐洲議會建議為「埃居」設計代表性符號,其中一個設計是採用希臘第五個字母€(唸成epsilon)為「埃居」之符號,1995年12月馬德里歐洲高峰會更改為歐元(EURO)。因此「EURO」名稱取代歐盟條約及其他法令上有關「埃居」之規定,成為歐洲單一貨幣之法定名稱。雖然「歐元」之名稱被參與馬德里高峰會之歐盟十五國政府所接受,但因為富有高度之政治意義,因此亦經過冗長之討論及爭議才告定論 [17]

  根據馬斯垂克條約的規定,歐盟會員國加入歐洲經濟暨貨幣聯盟必須有包括物價穩定、財政健全、長期利率以及匯率穩定等一致性的標準條件。1998年5月布魯塞爾歐高峰會議暨財長會議,會中審核並通過執委會所提之「經濟一致性報告暨推薦書」,決議歐洲聯盟15個會員國之中有11個國家可加入歐洲經濟暨貨幣聯盟。

  歐盟會員國於馬斯垂克條約所規定得以加入歐洲經濟暨貨幣聯盟的5項具體條件 :

        (1) 通貨膨脹率,不得超過歐盟中表現最好的前三個國家通貨膨脹的1.5%。

        (2) 長期利率水準,不得高於歐盟中長期利率最低的三個國家的2%。

        (3) 匯率穩定,至少兩年內該國的匯率波動達到歐洲匯率機構(類似風險評比機構)的標準。

        (4) 政府的預算赤字不得高於該國當年國內生產毛額的3%。

        (5) 政府發行公債,不得超過該國當年國內生產毛額的60%。

        雖然歐洲經濟暨貨幣聯盟如期成立,不過仍有部分會員國尚未加入 。各會員國之間究竟能不能在貨幣聯盟的機制下達成政策上的協調合作?此外,在各國政治面的考量因素下,歐洲中央銀行的獨立性又是如何?都持續考驗著各會員國。

 

七、實践中歐洲法院確立適用歐盟法的三大原則[18]

(一)即時適用原則(L e principe de l’applicabilité immédiate

(二)直接適用原則(L e principe de l’applicabilité directe

(三)優先適用原則(L'application du principe de primauté

  為達成創立歐盟條約所揭示之聯盟之理想,歐盟內必須有自己之一套法規以維護聯盟之秩序。基於聯盟之特殊性,聯盟法之所以具有即時、直接、優先適用的效力(歐洲法院見解),並非基於任何會員國國內憲法或其他法律之規定。

        歐洲法院首先於Van Gend en Loos案 中,認為歐體法係與各會員國之法律秩序截然不同之另一獨立的法律秩序。於 Costa案 中,更詳細地指出,不像一般的國際性條約,EEC條約創立一存續期間不定之共同體,設置其自己之機構,並擁有法律上之人格、能力、國際上之代表能力以及各會員國在一定之範圍內移轉其主權予共同體之實質權力。各會員國既然彼此限制其主權而創立一共同體,該共同體之法律即應可同時適用於各會員國及其所屬之人民。歐洲共同體法不僅有別於各會員國之內國法,而且亦獨立於各會員國主權及內國法體系之外。共同體法可賦予各會員國或其人民權利,亦可課予義務,而其拘束力之發生,不需各會員國之介人或干預。如不承認共同體法之即時適用效力,共同體法之實行效力在各會員國間將有所不同,此將危及EEC條約第5條所揭示之共同體目標之達成,並將造成該條約第7條所禁止之差別歧視。

聯盟法之即時適用效力

  共同體/聯盟的規範性文件(規則、決定、指令),經歐體/歐盟官方公報(法文Le Journal officiel de l'Union européenne簡稱JOUE,ex  Journal officiel des Communautés européennes簡稱JOCE;英文the Official Journal of the European Union簡稱OJEU(ex Official Journal of the European Communities簡稱OJEC)公佈生效(參照FEU條約第297條;ex Article 254 TEC,原EEC條約第191條:⋯Legislative acts shall be published in the Official Journal of the European Union. They shall enter into force on the date specified in them or, in the absence thereof, on the twentieth day following that of their publication⋯)。基於聯盟法之自主性、統合性,聯盟法不須經會員國內國法之繼受程序,當然地即時在會員國國內取得實證法之地位,具有拘束會員國及其人民之效力。

聯盟法之直接適用效力

  從許多歐洲法院之判決,可歸納出共同體法具備明確性(clear and precise)、完整性(perfect and complete)及不附條件(unconditional)等三要件時,直接在會員國與其人民之間創設一種法律關係,依該法律關係,會員國內國人民得直接援用聯盟法之規定請求國內法院保障其權利。

聯盟法之優先適用效力

  基於共同體之本質暨共同體法之特殊性,優先適用原則乃共同體與共同體法存在之基本要件;基於法律之平等性、一致適用性暨禁止差別待遇等理由,應承認優先適用原則;共同體法是由具有獨立主權之機構所制訂之法律,為避免破壞共同體之自治性及危及其存在基礎,發揮共同體之功能以實現其目標,應承認優先適用原則。各會員國法官為該國國民之權益之維護,更應主動積極適用是項原則。聯盟法與會員國國內法同時並存,或其內容互相牴觸時,聯盟法之規定應優先於國內法之規定而適用。

 

八、實践中歐洲法院確立WTO協定在聯盟的效力準則

  歐盟在1995 年1月1日以歐洲共同體(European Communities) 身分加入WTO,與當時歐洲共同體會員國同時各自成為WTO成員。歐體/歐盟之對外貿易政策或貿易談判的執行是否與WTO 協定相牴觸衍生WTO 協定在歐體/歐盟之效力問題。對於國際條約在歐盟內部的地位與效力,歐洲法院認為一般國際條約之內容可成為歐盟法律體系的一部分,而其條款若符合「條約的本質與目的」及「包含清楚、明確且未附條件的義務」時,即具有直接效力,個人可依據該條約在歐洲法院或會員國內國法院中請求其權利。但對於WTO相關協定的效力,歐洲法院卻有不同的見解。事實上WTO協定,包括附件商品貿易多邊協定(GATT1994和其它十二項協定)、服務貿易總協定(GATs)及其附件、與貿易有關智慧財產權協定(TRIPs)和「爭端解決規則與程序瞭解書」(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,DSU)等,是一套單一的「包裹協定」,全體會員均需同時締結全部的協定(只有少數「複邊貿易協定」WTO 會員得選擇是否締結)。如同其他國際協定,應依FEU條約第216(2)條(ex EC條約第300(7)條原 第 228條)規定,對於聯盟之機關及會員國均有拘束力(Agreements concluded by the Union shall be binding upon the institutions of the Union and on its Member States)。然而歐洲法院以協定的性質或協定與其相關案件和歐盟次級法的直接聯貫性,而作出有直接效力或無直接效力的不同見解。例如:

(一)WTO Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS (與貿   權協 ) 有關案件

        在【Parfums Dior案】[19](香水製造商向荷蘭海牙法院控訴TUK公司擅自在歐洲經濟區內銷售印有Dior商標之香水)中,歐洲法院根據TRIPs協定第一條第一項規定(會員應實施本協定之規定。會員得提供較本協定規定更廣泛之保護,但不得抵觸本協定。會員得於其本身法律體制及程序之內,決定履行本協定之適當方式。),明確地表示該協定是否於共同體內部產生效力,端視其是否已內國法化。

(二)GATT(General Agreement on Tariffs and Trade)有關案件

        在【Haegeman案】[20]中,歐洲法院認為GATT1947 為「暫時適用議定書」,並未經所有締約國國會之正式批准,以其在EC並無正式獲得決定或規則之實施為由,否定GATT1947在EC之效力(The EC would not be bound by GATT 1947 due to the lack of a decision or regulation implementing the formal accession)。

(三)WTO GATT1994有關案件

         在【International Fruit Company v. Produktschap voor Aroenten en Fruit案】[21]中,歐洲法院並未賦與GATT1994有直接效力。即便是GATT1994在法律性質上已不同於GATT1947,而且WTO爭端解決程序和規則瞭解書( Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU),比G ATT爭端解決機制更加明確、迅速,司法性逐漸加強,其執行又較為落實與確定!歐洲法院還是認為GATT1994及相關協定之內容並不確定,且其制定之基礎,係基於互惠與彼此有利之安排(reciprocal and mutually advantageous arrangement)原則,因而不具有直接效力;自然人及法人無法以GATT1994協定為其權利之依據,主張共同體之次級立法牴觸GATT1994協定,請求撤銷或救濟。

(四)WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協定(食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定),有關案件,

        在【Biret International SA vs. Council of the European Union案】[22](原告Biret International SA進口牛肉和牛犢肉到歐盟的國家,但由於這些牛肉和牛犢肉含有荷爾蒙作用會對人體發生後遺症,因此,歐盟根據理事會第88/146號指令的規定禁止進口,而原告Biret International SA認為牛肉和牛犢肉雖含有荷爾蒙作用,但是否會對人體造成後遺症在科學上仍未有確定的根據,所以原告認為此法令侵害其權利於是就向歐洲法院控訴歐盟理事會,違反WTO協定之Special Safeguards(SSG),要求賠償因禁止進口牛肉和牛犢肉進入歐盟的會員國所遭受的損害。)中,歐洲法院認為WTO的目的是為了國與國之間的經濟整合,並不是為了保護單獨的個人或個體,原告不能僅利用WTO協定就在法官面前加以主張,而且任何關於WTO協定的違反,都不會導致歐盟這一方有任何的非契約性的義務或責任。(1999年美國與加拿大將理事會第88/146號指令的禁止進口禁令措施提交WTO爭端解決小組(DSB),爭端解決小組裁決,歐盟之作法欠缺科學證據,違反了「衛生與植物衛生措施協定,SPS」,而裁決歐盟敗訴)。

(五)WTO Agreement on Textiles and Clothing (紡織品與成衣協定) 有關案件

        在【Portugal v. Council案】[23](聲請當事人葡萄牙,對於歐盟依據理事會作成之決定(Decision) 與印度與巴基斯坦所簽訂有關紡織品進入市場之協定,因與WTO相牴觸,提請歐洲法院依據此協定撤銷該決定)中,歐洲法院似乎仍維持一貫之見解,駁回葡萄牙之聲請,「考量WTO協定之性質與架構,原則上並非可作為審查共同體機構所採行之措施(規則)之」合法性。歐洲法院根據WTO處理爭端解決之規則與程序瞭解書(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Dispute)第22(1)(2)條規定[24],認為此等規定已說明爭端解決機制所作成之決定和建議,在性質上並非可認為是具有法律拘束力之司法判決,如瞭解書第22(2)條所規定,雙方仍享有相當大的空間進行談判。因此如果認為歐洲法院應逕將WTO協定判定優先適用於與WTO協定有不一致之共同體法規定,『顯將剝奪歐盟立法或行政機關依瞭解書第22條規定所享有之談判權限』⋯。

(六)WTO Agreement on Agriculture(農業協定)有關案件

        在【Kloosterboer Rotterdam vs Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij案】[25]中,歐洲法院認為共同體本身之指令和農業協定之衝突,應適用WTO 架構下農業協定第5條,因為理事會所制定之規則,明文引用WTO架構下農業協定第5條於其規則當中,故WTO協定於此時具有直接適用性,而基於此規則制定之指令亦當然須受WTO農業協定之規範,會員國人民(原告Kloosterboer)即可援用相關條款請求會員國國內法院保障其權利。

 

  以上歐洲法院以協定的性質或協定與其相關案件和歐盟次級法的直接聯貫性,而作出有直接效力或無直接效力的不同見解,這或許是基於政治和商業競爭的考量,遭到非議。