歐洲萬象

兩岸關係:歐洲模式之無可移植性(中) Cross-strait relations:The non-portability of the European model(II)

 

前國立高雄大學法學院院長 王泰銓

Dominique T.C. Wang former Dean of the Faculty of Law of the National University of Kaohsiung

 

2.-聯盟機構民主機制之運行

  以下具體分析,幾經變革形成的聯盟機構民主機制運行的幾個基本面向[1]

(1) 歐洲議會由聯盟公民的代表組成,經會員國無記名投票直接普選產生,任期五年。除議長外的歐洲議會成員不得超過750人。公民代表制採用遞減比例制,每個會員國至少擁有6名議員,任何會員國的議席不得超過96席。歐洲議會從其議員中選舉議長及其官員。歐洲議會行使兩部條約規定的政治監督和諮詢職能,選舉執委會主席,與理事會共同行使立法和預算職能。經其成員的多數同意,歐洲議會得要求執委會就其認為有必要通過一項聯盟法令以實施兩部條約的事宜提出適當提議。歐洲議會基於1/4以上議員請求,得決議設立暫時調查委員會(a Temporary Committee of Inquiry),在不妨礙其他機構職權的情況下,進行機構執行任務是否觸法,與造成不當行政之弊端的調查。歐洲議會每屆議會選舉之後,選任行政監察使(Ombudsman)受理聯盟內之自然人或法人對於聯盟機構(Union institutions, bodies, offices or agencies)不當行政(maladministration)之申訴,但被控行為正在或已經提交法律訴訟程式的除外。歐洲議會得以對執委會提出不信任投票提案(a motion of censure),並於3天後公開地以出席議員的2/3多數決議之。這樣的動作是對執委會全體,包含主席與委員的職務解除。

(2) 歐洲高峰會由各會員國國家元首或政府首腦,以及歐洲高峰會主席和執委會主席組成,除非兩部條約另有規定,歐洲高峰會以共識決(consensus)作出決定,為聯盟發展提供必要的推動力,並確定聯盟總體政治方向和優先事項。歐洲高峰會主席由該會以條件多數(參照Article 235 TFEU適用Article 16(4) TEU之規定)選舉產生,任期兩年半可連任一次,以其級別和身份在與聯盟共同外交與安全政策有關的事項上對外代表聯盟。歐洲高峰會以條件多數決定除總務理事會與外交理事會以外的其他理事會組織結構(configurations),以及除外交理事會以外的理事會組織的主席人選。

(3) 理事會由每個會員國各一名部長級代表組成,與歐洲議會共同行使立法和預算職能,依據兩部條約行使政策制定和協調職能。理事會得以簡單多數決要求執委會對其認為實現共同目標所需的問題進行研究,並其提交任何適當的提議。除非兩部條約另有規定,理事會以條件多數作出決定,即至少有代表55%的理事會成員,其中至少包括15名成員,其所代表會員國的人口至少占聯盟人口的65%。阻止少數(blocking minority)應包括至少四名理事會成員,否則可認定已達到條件多數(參照Article 16(4) TEU)[2]。理事會根據歐洲高峰會的決定,以不同的組成結構召開會議(參照Article 236 TFEU)。理事會會議由其主席自行或應一理事會成員或應執委會的請求召集。除外交事務理事會外,部長理事會其他組成結構的主席,由會員國代表均等輪流擔任[3],每六個月為一任。主席任期內由一國政府承擔工作,負責推動部長理事會的政策議題,並主持除了外交事務外的其他九大領域理事會。為確保聯盟政策的延續性與穩定性,每三個輪值主席'trio Presidency'國組成一個三重組合,共同訂定這18個月的政策方向。

(4) 執委會對外代表聯盟,除共同外交與安全政策及兩部條約規定的其他情形外。執委會忠誠於聯盟應完全獨立履行職責,不尋求也不接受任何政府或其他機構、團體、機關或實體的指示,應依其成員之多數決採取行動。包括其主席和外交事務與安全政策高級代表在內的執委會委員數目,應為會員國數量的2/3。執委會委員根據會員國國民平等輪流擔任機制,在會員國國民中選任。此機制由歐洲高峰會依據《歐洲聯盟運作條約》第244條確定[4]。歐洲高峰會考慮歐洲議會的選舉情況並經適當諮詢之後,經條件多數表決向歐洲議會提出一名執委會主席候選人,由議會多數成員選舉為主席。執委會主席、聯盟外交事務與安全政策高級代表及其他成員作為一個集體,應由歐洲議會投票同意。執委會集體對歐洲議會負責,歐洲議會可就針對執委會的不信任動議投票。執委會應促進聯盟整體利益提出適當的動議,確保兩部條約及聯盟機構根據兩部條約所採取之措施的實施,執行預算並對規劃進行管理,在歐洲聯盟法院控制下監督聯盟法的適用。執委會行使兩部條約規定的協調、執行和管理職能。除非兩部條約另有規定,聯盟的立法規範應在執委會的提案基礎上通過。經執委會主席同意後,歐洲高峰會以條件多數決任命聯盟外交事務與安全政策高級代表。高級代表實施聯盟共同外交與安全政策。高級代表就聯盟共同外交與安全政策的發展提出建議,並根據理事會的指令執行此項政策。高級代表在共同安全與防務政策領域發揮同樣的作用。 高級代表是執委會副主席之一,主持外交事務理事會,確保聯盟對外行動的一致性。

(5) 歐洲聯盟法院確保在解釋和適用兩部條約時遵守法律,而會員國應提供充分的法律救濟,以確保在聯盟法覆蓋的領域內提供有效的法律保護。歐洲法院由來自每個會員國的各一名法官組成,在大審法院中每個會員國至少有一名法官。從其獨立性無異議且符合《歐洲聯盟運行條約》第253條和第254條規定的條件的人選中選任。歐洲聯盟法院對會員國、機構、自然人或法人提出的訴訟作出裁決;應會員國法院或法庭的要求,就聯盟法的解釋或聯盟機構法令之合法性,作出先行裁決;對兩部條約規定的其他案件作出裁決。

  綜上論點,不但可以看出歐盟機構間權限之制衡,而且其間之組織運作充分顯現大、小會員國間政治勢力之平等、公平、均衡運行,這樣的民主機制,促成聯盟的穩定發展。反觀兩岸關係大、小兩國,尤其中國向來霸淩臺灣之態勢無以比擬!

 

三、歐洲統合模式有其歷史背景、文化與地緣關係。非一蹴而就[5]。歐洲一九五0年代以降,德、法、義、荷、比、盧建立關稅同盟、共同市場,促成貨物、人員、勞務、資本四大自由流通,邁進單一市場及經濟暨貨幣同盟。一九九0年代歐洲聯盟建立,繼續歐洲共同體完成單一市場及經濟暨貨幣同盟,並積極推展共同的軍事和安全政策及司法和內政的合作。兩岸關係這方面落差現象極大,無可比擬!再再顯示歐洲模式在兩岸關係中無可移植的條件。

1.-共同關稅制度與共同市場/單一市場

  聯盟共同關稅制度,對內消除會員國間關稅及貿易障礙,對外採用一致的共同關稅稅則。歐盟在共同體時期,為達到建立共同市場以促進整個共同體內經濟活動的和諧發展,提升生活水準,自1958年歐洲經濟共同體(European Economic Community, EEC)成立以來,關稅同盟即成為其致力之目標。關稅同盟的範圍包括一切貨物的交易、會員國間進出口關稅與具有同等效力之稅捐(taxes d'effet équivalent)之禁止[6],以及對第三國採行共同的關稅稅則( Common Customs Tariff)。共同體內部關稅的廢除,以及對外稅則採階段性計劃逐步在1968年7月1提前完成了[7],之後新加入共同體的會員國,其與原有會員國間關稅之廢除,依照「關加入條件與條約調整法」(Act Concerning the Conditions Of Accession and the Adjustments to the Treaties),仍採過渡時期階段性的方式逐步廢除關稅。至於自第三國輸入之貨物,則適用共同體對外共同關稅稅則(Article 31 TFEU; ex Article 26 TEC, ex Article 28 EEC),例如1994年1月1日起生效之共同體關稅法典歐洲單一市場」(Single European Market)是衆所熟悉的「共同市場」(Common Market)的理想與實踐,係指1992年12月31日(貨物、人員、勞務、資本自由流通 (free movement of goods、 persons、 services and capital)的無邊界的內部市場 (Internal Market)。以此整合所成之內部單一市場,區別其外之外部市場 (ExternaI Market)。 

  這種單一歐洲經濟整合的理念,早已出現在1957年羅馬條約創立的歐洲共同巿場[8]。可是之後的25年間的組織運作發展下,共同體仍然存在著許多弱點,始終無法健全共同體的經濟架構,以致形成內部市場實體性 (elimination of physical barriers)、技術性(elimination of technical barriers)、財政性(elimination of fisical barriers) 的種種障礙,造成共同體會員國研究預算的分散,無法單獨承擔更大規模的研究發展計畫;不同國家的技術規格、健康安全標準、海關檢查規定、經濟貨幣制度、環保規則、敎育職業水準、間接稅則等等,阻礙上述的四大自由流通,增加共同體工業生產品的成本,削弱其在世界市場的競爭能力,而影響共同體的就業市場 條件等等。為因應所面臨的嚴重困難,1982年哥本哈根歐洲髙峰會議,責成理事會對於執委會提出加強內部市場的適當措施作成決定,並於1984年6月楓丹白露(Fontainebleau )會議責成理事會以及會員國盡速研定辦法,取消各國邊界之各種形式的海關檢査,以促進人員的自由流通;1984年12月都柏林(Dublin)會議同意在適當的條件下,使理事會採取措施(包括實現歐洲規格)整合單一化內部市場; 1985年3月要求執委會為實現單一市場更有效促進企業發展、競爭與交換的條件,提出明確詳盡的作業項目時間表。 執委會1985年6月提出1993年之前完成內部市場的白皮書,編列需要制定的建議案共計300項,預定逐年逐項消除所有的實體性、技術性、財政性的障礙[9]。1986年之歐洲單一法 (Single European Act, SEA) 也因之應運而生,賦予內部市場整合計畫充分的法律基礎,以為各會員國的法律得到協調,接近,或制定歐洲規格,甚至相互承認內國有效法規的相對效力,以達成內部市場的整合目的。反觀兩岸共同市場,蕭萬長無視臺灣地位被矮化,還得意於籌措一中市場!

2.-經濟暨貨幣同盟

  歐洲貨幣同盟的成立以及歐元的發行,是二次大戰後,歐洲最重要的經濟發展之一,也是歐