歐洲萬象

兩岸關係:歐洲模式之無可移植性(上) Cross-strait relations:The non-portability of the European model(I)

 

前國立高雄大學法學院院長 王泰銓

Dominique T.C. Wang former Dean of the Faculty of Law of the National University of Kaohsiung

  1950年代以降,歐洲民主國家,在國家(族)主義(le nationalisme)、聯盟主義(l’union fédéralisme)思潮消長或互動中,整合歐洲的經濟、政治、法律,創始了歐洲共同體(歐體)/歐洲聯盟(歐盟)。這種超國家的統合體-歐洲模式(European model)[1],遠超過傳統的邦聯模式,卻還沒有達到一般聯邦制的統治架構,曇花一現的歐洲憲法[2],可見一斑。

  歐洲聯盟是建立在聯盟的價值之上,具有其自主、統合性的聯盟法[3],既非國際法亦非國內法,性質上獨樹一幟(sui generis)。聯盟有其源於共同體單一架構的機構擁有聯盟的條約賦予的職權,呈現里斯本條約改革機構條款的面貌(Article 13-19 TEU);有其共同關稅制度、單一市場、單一貨幣(euro)與歐元區⋯。

  聯盟有大、小27個會員國[4],都是主權獨立國家,相互間的權力運作在聯盟民主機制下得到制衡;有24個官方語文[5],乃多元的民族、文化使然,或許會有多少侵蝕聯盟的凝聚力!。

  聯盟的條約(指歐洲聯盟條約和歐洲聯盟運作條約,亦稱聯盟的兩個條約)確認聯盟權限範圍授權的基本原則,以及聯盟權限之行使受補充原則[6]和比例原則的約束;明確列舉聯盟權限之類別與領域,呈現聯邦模式重中之重的一環節。

  以下就這些歐洲模式的特性,提出它的幾個基本元素的充要條件,曉以兩岸關中實無可將其移植的空間存在!

一、歐洲聯盟成員(會員國)適格的基本條件與要求,凸顯聯盟內大、小會員國,在其民主機制運行下權力制衡之態勢。會員國是尊行自由、民主、平等、法治以及尊重人權、基本權利的獨立主權國家。兩岸關係中這種適格要件對於中國而言,蕩然無存,遑論中國霸淩國際,矮化臺灣主權獨立國家地位,文攻武嚇,甚至於積極準備武力統一臺灣的侵略行為!

  歐洲聯盟條約宣稱,聯盟是建立在尊重人類尊嚴、自由、民主、平等、法治以及尊重人權,包括少數群體的權利的價值之上。這些價值是會員國所共有,顯示一個多元、不歧視、寬容、正義、團結和男女平等性質的社會[7]。即歐洲聯盟承認2007年史特拉斯堡(Strasbourg)歐洲高峰會接納的有關2000年尼斯(Nice)歐洲高峰會歐洲聯盟基本權利憲章(the Charter of Fundamental Rights of the European Union)宣言;加入歐洲人權公約(the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms);承受會員國傳統憲法保障的自由、人權以及基本權利(Article 6 TEU, ex Article 6 TEU)。

  凡尊重以上聯盟價值並致力於共同促進這些價值的歐洲國家,都可以通知歐洲議會和會員國議會,向理事會申請加入。理事會經諮詢執委會並通過歐洲議會多數成員的同意後,以一致決採取行動,考量哥本哈根歐洲高峰會同意候選國的條件(Article 49 TEU)。

  1993年哥本哈根歐洲高峰會確立申請加入國家必須具備以下三組條件(Critères de Copenhague):

(一)Critère d'acquis communautaire(法律准則)

要求候選國必須繼受《l'acquis communautaire》於其國內法律體系。此法文語詞被歐盟官方文件用來指稱演進中總體有效的聯盟法律(l'ensemble du corpus juridique communautaire),包括軟性法(soft law)。其內涵廣擴包羅萬象,難以定義。簡而言之,申請加入歐盟的國家必須繼受包括聯盟條約、立法、政策、法院判決、人權和基本權利。一般泛指[8]

The content, principles and political objectives of the Treaties;

Legislation adopted pursuant to the Treaties and the case law of the Court of Justice;

Standards adopted and referred to in EU legislation and international agreements;

Declarations and resolutions adopted by the Union;

Instruments under the Common Foreign and Security Policy;

Instruments under Justice and Home Affairs;

International agreements concluded by the Community and those entered into by the member states themselves within the sphere of the Union's activities。

(二)Critère politique (政治准則)

候選國為自由、民主法治國家,擁有穩定的民主政治制度,尊行平等保護少數群體以及保障人權和基本權利。

(三)Critère économique(經濟准則)

候選國具備可行的市場經濟國家條件,在聯盟內有足夠的競爭能力,以及承擔加入歐元區的義務。相償的聯盟本身應能夠提供為實現其目的及政策所必不可少的財力。在不影響其他收入的情況下,聯盟預算全部由其自有財源承擔(Article 311 TFEU)。

  以上歐盟自由、民主、法治、人權、基本權利以及市場經濟的體現,很明顯的也是台灣尊行的價值,極其不同於中國集權專制的社會現象。兩岸關係難能形成建構聯盟雛形的基礎條件,道不同,不相為謀!

 

二、歐洲聯盟是歐洲政治、經濟、法律統合的超國家組織體,是國際社會的法人,有其自主、統合性的聯盟法與推展聯盟條約目的之機構。

(一)歐洲聯盟法[9]源於會員國間所締結之條約(現行主要的歐洲聯盟條約Treaty on European Union,簡稱TEU或EU條約;歐洲聯盟運作條約 Treaty on the functioning of the European Union,簡稱TFEU或FEU條約。統稱兩部條約一般謂之基礎條約)、聯盟或聯盟與會員國對外所締結之條約、派生法(聯盟機構制訂的規則、指令、決定等)、會員國共同的傳統憲政法律原則與基本權利、國際法原理與一般的法律原則、歐洲法院的判決等。並有其效力高低位階之區分:其中聯盟基礎條約效力為最高;其次為聯盟或聯盟和會員國對外簽訂之國際條約(Treaties、Conventions)、協議(Agreements),即其效力優於派生法而隸屬於EU條約、FEU條約,至於WTO的協定在歐盟的效力,實踐上歐洲法院因各協定的內容、性質的不同,而有不同的見解區分出有無直接效力的情形 。再其次,聯盟內會員國間簽訂之協議其效力次於EU條約、FEU條約、派生法;機構間的協議,其效力次於EU條約、FEU條約,但高於派生法;各機構制定的派生法效力次於EU條約、FEU條約、聯盟或聯盟和會員國對外締結的條約。至於聯盟法的基本權利與一般的法律原則(英文Fundamental rights and General principles of the European Union law;Droits fondamentaux et Principes généraux du droit de l’Union européenne),其效力高於派生法、聯盟或聯盟和會員國對外簽署的條約;聯盟法院的判決(la Cour de justice de l'Union européenne ,CJUE),尤其歐洲法院的判決(ECJ),建構歐盟演變運行中的一個主要法源。其效力僅次於EU、FEU條約[10]

換言之,即上述《l'acquis communautaire》之來源,並非全然由各會員國行使國家主權之結果所制訂之法律,性質上非屬單純的內國法,亦非國際法,其之施行以內國法之方式,即時、直接、優先適用[11]於會員國之內,又其所規範之法律關係亦不僅止於會員國間、會員國與聯盟相互間之公的權利關係,更是各會員國國民與聯盟或會員國相互間之私的權利關係。凸顯歐盟法之自主、統合性,獨樹一幟。兩岸難能建構歐盟雛形的基礎,談何容易型塑如此自主、統合性的關係法!

(二) 歐洲聯盟有其源於歐體單一機構之架構[12],致力於發揚聯盟價值,推展聯盟條約的目的,為聯盟、公民、會員國的利益服務,並確保聯盟政策與行動的一致性、有效性和連續性,以及大、小會員國政治權力均衡的態勢。這有別於會員國的聯盟機構[13],包括歐洲議會、歐洲高峰會[14]、歐洲委員會(執委會)、歐洲聯盟理事會(理事會)、歐洲聯盟法院、歐洲中央銀行和審計院,在聯盟條約賦予的權力範圍內依照條約規定的程式、條件行使其職權(Article 223-287 TFEU)。另外尚有歐盟諮詢機構,歐洲議會、執委會、理事會由行使諮詢職能的經濟暨社會委員會和區域委員會予以協助(Article 300-307 TFEU)。中國霸淩國際侵犯臺灣主權,矮化臺灣主權獨立的地位,如何寄望兩岸關係中移植建構歐盟機構性質的框架,是緣木求魚,自欺欺人 !

1.      -聯盟機構的變革

歐體/歐盟的運作、發展,需要設置共同體/聯盟機構加以配合,同時必須維護機構運行中各會員國的尊嚴、平等、公平性。因此從共同體時期就以權力分立形式、互相監督、制衡之一系列機構,建立在反映各會員國政治、經濟與人口實力平衡運作的民主機制之基礎上。從1951年的巴黎條約和1957 年的羅馬條約,以及1957年歐洲共同體特定共同機構公約到1965年的合併條約、1986年的歐洲單一法及1992年的歐洲聯盟條約,乃至於里斯本條約,共同體體/聯盟的機構從創始條約的架構歷經幾次條約之修訂,其職權與相互關係都有關鍵性的調整。

共同體機構組織功能之不斷演變,凸顯歐洲經濟、政治等方面整合之程度。尤其1965年合併條約單一化共同體的機構,而1979年歐洲議會首次直選加強民主基礎後,歐洲整合的進程向前跨出一大步,1986年歐洲單一法將歐洲高峰會法制化,隨後成為歐盟的主要機構。1992年的馬斯垂克條約建立歐洲聯盟以來,歐洲的變化不可謂不大,其間又經歷了1997 年阿姆斯特丹條約、2001年尼斯條約、2004年歐盟憲法條約之簽署,乃至於2007 年「改革條約」的推展,又有機構與各組織機關間的調整、增設,以及其功能上的演變。

申言之,歐盟在中、東歐的擴展伴隨著大幅聯盟機構之改革。新加入會員國在歐洲議會新的席次分配,執委會的新組成及理事會之條件多數決的新定義皆在尼斯條約獲得解決。這些規定和原則亦明列在東擴議定書和附加的宣言中,尤其是歐盟的東擴宣言新會員國在歐洲議會中的席次,在理事會各會員國中分配的加權票數,以及條件多數決的適用門檻。尼斯條約執委會組成及加權票數之變革自2005年開始適用,歐洲議會的新組成則自2004年的選舉開始適用。在新規定生效前,對加入的申請國,加入條約仍詳列過渡條款來規定歐洲議會議員(MEPs)、執委會委員、理事會加權票數,及條件多數決門檻。歐洲憲法條約新創設歐盟高峰會常任主席(The President of the European Council),歐盟外交部長(The Union Minister for Foreign Affairs)並更改歐洲法院為歐洲聯盟法院(The Court of Justice of the European Union;里斯本條約(改革條約)接受以上的創設,但改名聯盟外交部長為聯盟外交事務與安全政策高級代表(The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy)。


 

[1] 其實歐洲統合理論,大致歸納為政治、經濟、社會、法律等途徑進行. 其中政治統合途徑以「聯邦主義」(Federalism)及「制度主義」(Institutionalism)為代表; 經濟統合途徑以「功能主義」(Functionalism)及「新功能主義」(Neofunctionalism)為代表. 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法總論European Union Law in General , 臺灣智庫叢生, 2008, 頁61-68.

[2] 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法總論European Union Law in General , 前揭書, 頁49-55.

[3] 詳參王泰銓, 歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(I-V)Caratéristiques du droit de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres(I-V)臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw EUROPE 2019. May29以降共五篇.

[4] 分別為奧地利、比利時、保加利亞、克羅埃西亞、賽普勒斯、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、義大利、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬爾他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、瑞典. 英國經2016年6月公投, 原預訂2019年3月底脫離歐盟, 惟因英國國內未能達成脫歐協議, 歐盟於2019年10月28日表示, 同意將英國脫歐的最後期限延長至2020年1月31日.

[5]保加利亞文、克羅埃西亞文、捷克文、丹麥文、荷蘭文、英文、愛沙尼亞文、芬蘭文、法文、德文、希臘文、匈牙利文、愛爾蘭文、義大利文、拉脫維亞文、立陶宛文、馬爾他文、波蘭文、葡萄牙文、羅馬尼亞文、斯洛伐克文、斯洛維尼亞文、西班牙文、瑞典文. 英國脫歐之後, 英文是否仍為官方語文, 不無疑問!

[6] 英文「Principle of subsidiarity」翻譯成「補充原則」. 蓋其概念源自於教宗Pius XI 在1931年5月15日所昭告之社會通諭Quadragesimo anno之一段文告:「個人基於己力即可勝任之事項, 不應將其剝奪而使其成為社會之活動. 果為如此, 則將違反正義. 較小且位階較低之團體對較大且位階較高之團體, 應主張其能勝任且可完善完成之事項. 此外(事項之剝奪)也同時帶來壞處, 並破壞了社會團體之成員, 而非對其施以打擊或阻檔. 國家權力應將只會阻礙較重要任務執行之次要意義事項, 交由較小團體為之, 藉此, 國家自身則更能自由、強壯與敏捷地存在. 對於唯獨國家可應付之任務, 國家應其置於自己之專屬管轄權之下, 並視情況之必要, 透過領導、監督、堅決執行與嚴加管制方式實現. 基此, 國家權力擁有者則可產生確信透過補充性對不同社會層級秩序嚴加把關做得越好, 則社會之威嚴與效力就越強, 對國家亦越為有利與良善.」此外, 從這項社會通諭昭告之歷史背景以觀, 「天主教社會學所闡明之補充性原則概念內涵, 同時亦體現出濃厚的自由主義國家理念. 蓋彼時正值法西斯主義、共產主義, 以及國家社會主義等極權思想稱盛行歐洲之際, 教會似有意藉由補充性社會秩序原則之提出, 呼籲社會與國家權力對於個人人性尊嚴與自由權之尊重. 並防止其自亦透過強制與高權之手段, 將特定之意識型態強加之於人民之上.」(詹鎮榮, 補充性原則, 月旦法學教室, 第12期, 2003年10月, 頁34-37; 民營化法與管制革新, 元照出版, 2005, 頁166-168.). 可知補充性意義大於輔助內涵.

[7] 參照 Article 2 TUE(法文): L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.

[8]參照歐盟詞彙摘要 Acquis communautaire - Eurofound - Europa EUwww.eurofound.europa.eu › eurwork ›

[9] 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw EUROPE 2019. May29.   

[10] 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法之本質、法源及其位階 Particular nature、Sources and Hierarchy of European Union law, 前揭文.

[11] 詳參王泰銓, 歐盟法之自主、統合性與會員國法之關係(III-V)Caratéristiques du droit   de l’Union européenne:Autonomie et intégration dans les rapports des droits des Etats-Membres(III-V)臺灣歐洲聯盟研究學會 歐洲萬象eusa-taiwan.org.tw EUROPE 2019. Nov.14以降.

[12] 詳參王泰銓, 歐洲共同體法總論, 臺大法學叢書(70), 三民書局, 1997, 頁16-18.

[13] 詳參王泰銓, 歐洲聯盟法總論European Union Law in General , 前揭書, 頁179-267.

[14] 詳參王泰銓, 如何正確使用(翻譯)歐盟機構的名稱:以the European Council為例, 臺灣歐洲聯盟研究學會eusa-taiwan.org.tw 歐洲萬象2018.Oct.22.